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行政复议法评介：行政监督与救济制度的新突破

马怀德
内容提要
《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较，行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破：行政复议原则更加全面、准确；行政复议范围明显扩大；行政复议程序更加便民、公正、合理；进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
关键词 行政复议法 行政复议条例 行政监督 救济制度 新突破


1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确

根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。

首先，过去《行政复议条例》确定的"准确原则"的内容实际上已经包含在"合法原则"中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定"准确原则"。

其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。

再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行政复议条例》第8条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在情理之中。

值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政复议制度的需要看，这是必要可行的。

首先，增加了"公正原则"。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与救济的作用。

其次，行政复义法新规定了"公开原则"。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。

再次，行政复议法还增加规定了"有错必纠原则"。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥其应有的作用。

此外，行政复议法还增加了一项"保障法律法规实施原则"。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。

最后，行政复议法增加的"司法最终原则"，亦称"救济原则"，它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。

综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大

《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大

《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自主权行为，拒发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。

与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权

《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。

抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的"红头文件"，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的"三乱"之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议,它能够产生一定的法律后果.即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。

当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政
行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理？能否对此提起诉讼？所有这些问题，都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。

最高人民法院


最高人民法院司法教育行政厅转发外交部领事司《关于在加拿大B.C.省办理遗产继承的几个问题》的通知
1978年5月25日，最高人民法院

各省、市、自治区高级人民法院：
现将外交部领事司《关于在加拿大Ｂ．Ｃ．省办理遗产继承的几个问题》转发给你们。望转发所属各公证处，供办证时参考。

附：外交部领事司关于在加拿大Ｂ．Ｃ．省办理遗产继承的几个问题 （78）领二字第700号
最高人民法院司法教育行政厅：
根据几年来办理遗产案中出现的问题，以及加拿大Ｂ．Ｃ．省有关遗产继承的法律规定，我驻温哥华总领馆就办理这类案件，提出了以下几点意见，请转发给各地方法院公证处，供办案时参考。
一、立案。我国公民的亲属在加拿大Ｂ．Ｃ．省，死后留有遗产。如果他们有权继承，并要我们代聘律师办理，应向我司或直接向我驻温哥华总领馆提供下列情况：死者的中、英文姓名，职业，生前地址，出生日期，死亡日期，死亡地点（包括城市和医院名称），遗产总值以及有关继承该项财产的文件（如遗嘱和有关书信等）。如果不能提供上述全部情况，也须提供死者在加拿大使用的英文名字和大概情况，以便进行调查。否则，就无法向有关部门查询和委托律师办案。
二、继承财产的证明文件。办理遗产继承，必须准备两个基本文件：“委托书”和“继承权证明书”（或根据继承权要求颁发的“亲属关系证明书”和“结婚证明书”）。
如果有两个以上同等继承权者，可列入同一的“继承权证明书”；如果继承人分散在各地居住（包括个别在海外），也可把他们的姓名、地址和与死者的关系等列入同一证书；如果同等继承权者中有个别已去世，必需有证明死亡的证件（也可在继承权证明书上加注证明）。
因为我国颁发的证明文件均用中文，受委托的律师须把它译成英文，送有关部门使用。而翻译证明文件，律师是按件另行收费的。所以，翻译的文件越多，律师的费用就越大。
三、遗产的继承与分配。根据加拿大Ｂ．Ｃ．省遗产管理法的规定（据说加拿大各省的规定有些不同），遗产的继承和分配主要如下：
1．如死者有遗嘱时，遗嘱执行人在遗产管理获法院许可后6个月将按遗嘱进行分配。如果死者的配偶和子女对遗嘱有异议，只能在这6个月内向省高等法院提出要求仲裁。过期法院将不受理。
2．死者的非正式结婚妻子（去世之日起以前两年以上和死者同居者）和非婚生子女（去世之日起以前一年以上由死者抚养者），同样有权在死者去世后6个月内提出对遗产的要求。法院将对他们的要求给予考虑，包括对遗嘱的修改和无遗嘱的遗产继承问题。
3．无遗嘱遗产的分配规定如下：
（1）死者有遗孀。遗孀对遗产的继承权，有以下的规定：
①死者有遗孀和子孙，其遗产净值不超过两万加元，全部遗产归遗孀（注：“净值”是，在支付债务、安葬费、管理费和遗嘱查验费后所剩下的全部财产，包括在本省内、外的财产。下同）。
如果遗产净值超过两万加元，遗孀有资格获得两万加元的继承权，余额按下述办法分配：
Ａ．如果死者有遗孀和一个孩子，遗孀可分得余额的一半；
Ｂ．如死者有遗孀和两个以上的子女，遗孀可分得余额的三分之一。
如果死者的一个孩子已经去世。这个孩子也有子孙，且在死者死亡之日还活着，死者遗孀应获得的遗产数，与死去的孩子在世时相等。
②死者有遗孀而无子孙，全部遗产由遗孀继承。
（2）死者的子孙对遗产的继承权。死者的遗产，扣去遗孀继承的部分，按血缘关系在家系中进行分配。
（3）如果死者既无遗孀又无子女，遗产由其父母继承。如果父母均活着，每人各占一半。如一人已经去世，遗产由另一（父或母）继承。
（4）如果死者既无遗孀又无子女、父母，遗产由其兄弟姐妹均分。如果兄弟姐妹中有人死亡，则其子女可以得到他们的父（或母）应分得的那一份。
（5）如果死者无遗孀、子孙、父母、兄弟和姐妹，他的遗产由其侄儿和侄女均分。
（6）如果死者连上述所有亲属都没有，其遗产将在与死者血缘最近的亲族中均分。
4．如没有遗嘱的遗产，没有人提出继承的时候，遗产由公共信托局代保管一段时间，据说一般是数年至十年，仍无人认领，则充公。
1978年5月20日