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吉林省长春市人民政府


长春市人民政府令第12号

长春市伊通河城区段河道管理办法



《长春市伊通河城区段河道管理办法》已经二○○五年二月一日市政府第三十七次常务会议通过，现予发布，自二○○五年四月一日起施行。



市长：祝业精

二○○五年二月一日



长春市伊通河城区段河道管理办法



第一条 为加强伊通河长春市城区段河道的管理，保障城区防洪安全，有效保护、合理开发利用河道资源，充分发挥河道的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《吉林省河道管理条例》等法律法规的有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于伊通河长春市城区段（以下简称伊通河城区段）河道的管理。

第三条 伊通河城区段自南绕城高速公路起，至北环城路四化桥下游700米拦河闸止。

伊通河城区段的河道管理范围（以下简称河道管理范围）为伊通河城区段两岸堤防间区域以及市政府征用的护堤地。

第四条 河道管理范围内的建设、开发应当纳入市国民经济和社会发展计划，实行统一规划、统一建设、统一管理。在服从防洪总体安排的前提下，本着全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则进行。

第五条 长春市人民政府水行政主管部门（以下简称水行政主管部门）是伊通河城区段河道管理的行政主管部门。

长春市伊通河管理处（以下简称河道管理部门）受水行政主管部门的委托，依法对伊通河城区段河道进行日常管理。

市发展与改革、建设、财政、国土、规划、环保、林业、园林、公安、城市管理行政执法等部门和有关区人民政府，应当按照各自职责，做好伊通河城区段河道管理的相关工作。

第六条 河道管理范围内的维修、养护费用列入市财政年度预算并实行专款专用，任何单位和个人不得挤占或者挪用。

第七条 任何单位和个人都有保护河道堤防安全和参加防汛抢险的义务，对违反本办法的行为有权制止或者报告河道管理部门。

第八条 河道管理范围内禁止下列行为：

（一）采砂、取土，排放污水，弃置或堆放矿渣、石渣、煤灰、泥土等固体废弃物和其他污染物；

（二）修建围堤、阻水渠道和阻水道路等建筑物或者构筑物；

（三）种植树木和各种农作物（护堤护岸工程林木除外）；

（四）设置拦河渔具，捕鱼、电鱼、炸鱼；

（五）射杀、捕捉野生动物；

（六）埋坟、放牧、燃放野火，挖掘草皮、践踏草坪、采摘花果、采集籽种、损毁花草树木；

（七）停放或者刷洗机动车、非机动车；

（八）跨越栏杆、移动座椅、攀爬园林建筑和雕塑，损坏景点建筑、雕塑、座椅、警示牌、标志牌以及绿化、照明、经营、安全、通讯、保洁等设施；

（九）随地吐痰、便溺，乱扔果皮纸屑、烟蒂、塑料包装等杂物；

（十）从事看相、算命、烧纸等活动，粘贴及散发各类广告宣传品；

（十一）损坏水利工程设施及其他公共设施。

第九条 在河道管理范围内新建、改建构筑物、建筑物以及各类工程设施时，应当先向水行政主管部门提出申请，并同时报送工程建设方案，经审查同意后，方可以按照基本建设程序履行审批手续。建设项目批准后，建设单位应当将施工安排告知水行政主管部门。

第十条 在河道管理范围内进行下列活动必须报经水行政主管部门批准;涉及其他部门的，由水行政主管部门会同有关部门批准：

（一）爆破、钻探、挖筑鱼塘、考古发掘;

（二）在未做交通路段堤顶行车;

（三）设置向河道内排放雨水的管线。

第十一条 建设单位在河道管理范围内施工，造成水利设施损坏或者河道淤积以及其他形式的危害，需要进行修复的，应当承担修复责任。

第十二条 河道管理部门应当积极营造护堤及护岸林木，并做好林木的管理工作。护堤及护岸林木的收益用于河道堤防建设和维护。

第十三条 河道管理范围内的树木，任何单位和个人不得擅自砍伐和破坏。确因工程建设或者树木危及电力、电信等线路安全，需要砍伐、移植、修剪树木的，应当经水行政主管部门同意并依法办理相关手续后，由河道管理部门组织施工，并依照相关规定收取树木砍伐补偿费及施工费用。河道管理部门依法收取的树木砍伐补偿费应当存入财政专户。

第十四条 在河道管理范围内设置娱乐、服务项目，应当符合河道建设整体规划，并由河道管理部门会同有关部门依法实行监督管理。

第十五条 对违反本办法规定的，责令其纠正违法行为，并依法予以下列处罚：

（一）在河道管理范围内采砂、取土的，没收其非法收入，并按每立方米5元至10元处以罚款；

（二）种植树木和农作物、放牧、设置拦河渔具以及设置其他阻水障碍物，经批评教育拒不改正的，处以200元以下罚款；

（三）挖筑鱼塘、埋坟、修建厂房和建筑设施，弃置或者堆放矿渣、石渣、煤灰、泥土等固体废弃物和其他污染物的，处以200元至1000元罚款；

（四）修建围堤、阻水渠道、阻水道路的，处以1000元至5000元罚款，对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；

（五）未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的，处以5000元至10000元罚款，对有关责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；

（六）爆破、开采地下资源、考古发掘的，责令采取补救措施，处以500元至5000元罚款，造成损失的，责令其赔偿损失。

第十六条 对违反本办法规定，损毁河道工程设施或干扰河道管理工作的，责令其纠正违法行为；造成损失的，责令其赔偿损失，并按下列规定予以处罚：

（一）非河道管理人员干扰河道管理工作，经批评教育拒不改正的，处以200元以下罚款；（二）盗伐护堤护岸工程林木的，没收其非法所得，并按所砍伐林木价值的5倍至10倍处以罚款；

（三）损毁防汛、通讯、照明、水文监测和测量等设施的，处以200元以下罚款；后果严重尚未构成犯罪的，处以2000元至5000元罚款；

（四）损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物及其附属设施的，处以500元至2000元罚款；后果严重尚未构成犯罪的，处以2000元至10000元罚款。

第十七条 居民在河道管理范围内倾倒杂物的，责令其对所倾倒的杂物进行清理，并对行为人进行批评教育。情节严重的，处以200元以下罚款。

第十八条 违反本办法其他规定的，依照有关法律、法规予以处罚。

第十九条 水行政主管部门及其河道管理部门的工作人员不认真履行职责的，由上级主管部门或者相关部门对直接责任人员或者直接主管责任人给予批评教育；情节严重的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十条 对违反本办法规定，应当给予治安管理处罚的，由公安部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十一条 对依照本办法作出的处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。在行政复议或者行政诉讼期间，不影响行政处罚的执行。

第二十二条 对依照本办法进行的处罚，除法律、法规或者规章另有规定外，由市水行政主管部门执行。

第二十三条 本办法自二〇〇五年四月一日起施行



参与分配制度若干疑难问题探讨

奚玮 叶良芳


[内容提要] 申请参与分配制度是一项重要的民事执行制度，但这项制度在具体设计时却还存在许多不明确之处。本文对申请参与分配的主体范围、不足清偿全部债务的认定标准、法院的告知义务、主持具体分配财产的法院的确定等问题进行了探讨。
[关键词] 申请参与分配 主体 清偿 告知 主持

申请参与分配制度，是指已经取得执行依据或者已经取得财产保全裁定的债权人，在其他取得执行依据的债权人对被执行人的财产启动执行程序后至被执行人的财产被清偿前，发现被执行人的财产不足清偿所有债务时，向人民法院申请就所有债权按比例平均受偿的一种制度。这项重要的民事执行制度，对于平等保护债权人的合法权益，维护社会公平，提高诉讼效率，具有十分重要的意义。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见（以下简称《意见》）和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）对这项制度均有相应的规定。但由于这两个司法解释的内容均较为原则，对许多具体问题的规定存在一些模糊、冲突之处，给司法适用带来一定的困难，有必要予以分析澄清。
一、 关于申请参与分配的主体范围问题
《意见》规定，申请参与分配人必须是已经取得执行依据或者已经起诉的债权人。具体而言有两种：一是已经取得执行依据的债权人，即与被执行人存有债权债务关系，而且这种关系已经人民法院判决、裁定、调解，或经仲裁机构裁决，或经公证机关依法赋予强制执行效力，且相关的法律文书已经生效的债权人；二是已经起诉的债权人，即与被执行人存有债权债务关系，在法院因其他案件执行被执行人的财产的过程中向人民法院提起诉讼并被法院立案受理的债权人，既包括向一审法院起诉的债权人，也包括向二审法院上诉的债权人；既包括法院已经受理其案件但尚未开庭审理的债权人，又包括法院虽已开庭审理但尚未对其案件作出裁判的债权人，还包括其案件一审裁判已经作出但尚未生效的债权人。
根据《规定》，申请参与分配人须是已经取得金钱债权执行依据的债权人，即与被执行人的债权债务关系是否存在已由生效的内容为金钱给付而非交付特定物或履行特定行为的法律文书所确定的债权人。
比较两个司法解释，关于申请参与分配的主体范围明显存有以下差别：一是参与分配的债权种类不同。《意见》对申请参与分配的债权种类未加限制，《规定》则要求申请参与分配的债权必须是以金钱给付为内容。二是提出申请的依据不同。《意见》规定了申请人提出参与分配申请的两个择一要件：一是在结果上有执行依据；二是在程序上已进入起诉阶段。《规定》则以取得执行依据为申请参与分配的唯一要件，排除了在起诉阶段以法院受理为依据申请的可能。在司法实践中，我们应该以哪个司法解释为准确定申请主体的范围呢？根据新法优于后法的原则，当然是以《规定》为准。应当注意的是，根据《规定》，财产保全申请人的地位类似于申请执行人，而不是一般的申请参与分配人。因为一旦法院接受债权人的财产保全，并对债务人财产采取了查封、扣押、冻结等措施，其实质相当于提前实施了一部分执行程序，并排除其他法院对该部分财产重复采取执行措施的权力以及其他已取得执行依据的债权人对该部分财产申请立即强制执行的效力。其他债权人要参与分配该部分财产，必须向采取执行措施的法院提出申请，且需等到财产保全申请人的案件审结之后才能进行实际分割。从这个意义上说，财产保全申请人的地位，相当于申请执行人。当然，就其申请分配财产而言，由于其是在其他债权人已申请执行的情况下作出的，在时间上具有后续性，故又是申请参与分配人。
二、 关于“不足清偿全部债务”的认定标准问题
《意见》和《规定》均将“被执行人的财产不足清偿全部债务（不能清偿所有债权）”作为申请参与分配人提出申请的一个前提条件。但如何判定“被执行人的财产不足清偿全部债务”，两个司法解释均无明确的可操作性较强的规定。
实践中，有的同志认为，“被执行人的财产不足清偿全部债务”，应采客观标准，即被执行人的全部财产总额事实上少于其全部债务总额，方为“不足清偿”。有的则认为，应采主观标准，即申请参与分配人认为被执行人的财产短缺，欠缺偿付能力，不能清偿全部债务的，即可。上述客观标准说要求申请参与分配人查明被执行人的现有全部财产总额和全部债务总额，这不够切合实际。因为除被执行人隐瞒、转移其财产、不愿公开负债状况等人为因素外，对其公开的财产仍存在评估、折价、鉴定等技术上的困难，这使得正确评定一个被执行人的财产存在许多变素，实属不易。当前在司法机关要做到这一点尚存有诸多困难的情况下，要求申请参与分配人做到，显然勉为其难，失之过严。
事实上，“被执行人的财产不足清偿全部债务”应是申请参与分配人提出申请的一个诱因和动机，是其主观上的认识，对于其能否参与分配财产不是决定性的，故应以主观标准为宜。从参与分配制度的功能来看，其旨在保护债权人公平受偿。因此，债权人只要在法定期间内提出申请，并附有执行依据的，原则上应允许其参加财产分配。如果被执行人财产事实上的确不足清偿全部债务，则申请人的申请并无不当，允许其参加财产分配就是适宜的；如果申请人的认识片面，被执行人的财产足够清偿全部债务或者有其他财产可供执行，则在参与分配程序结束之后，各债权人仍可就被执行人未执行的财产进行再分配，仍可公平保护各债权人的利益。从操作层面上来看，采主观标准，法院只需审查申请参与分配人提供的被执行人不能清偿其债务的表面证据，如债权人向有关法院申请执行后是否通过对被执行人的其他财产获得清偿，在债权人的请求履行下，债务人对于到期债务，是否有持续的不能清偿的客观状态，债务人是否明示或默示其不能偿还债务，是否有相反证据证明债务人能够清偿到期债务等，而无需耗费大量的人力、物力和财力去调查核实被执行人的全部财产和全部债务，这无疑大大方便操作，从而有利于提高执行效率。
三、 关于法院告知义务的问题
参与分配程序因申请人提起而得以启动，申请人若不向执行法院申请，则无从进入业已开始的执行程序。但实践中，申请人没有提出申请往往不是因为其主观上不愿提起，而是因为不知道法院已启动执行程序，开始执行被执行人的财产。因为被执行人的债权人可能是多个，对被执行人的财产采取执行措施的法院也可能是数家，即使是同一家法院，申请人也难以掌握法院的执行工作状况，难以全面了解被执行人的财产是否被查封、扣押、冻结或者是否已被执行完毕，这样就很可能使参与分配制度被虚置。由此带来一个问题是：执行法院有无告知所有债权人其已开始执行被执行人的财产的义务？
笔者认为，在一般情况下，法院并无告知义务。参与分配程序不同于破产程序。破产程序是对债务人的全部财产作一次性分配给所有债权人，并从实体上消灭债务人的民事主体资格，债务人以后将不再也不可能承担清偿剩余债务的责任。它是以公平为主要价值取向，同时兼顾效率。因此，在破产程序中，要求法院要有告知义务，以保证各债权人公平受偿债务。参与分配程序是使债权人公平受偿债务人现有全部财产，以便宜执行进行。它并不从实体上消灭债务人的民事主体资格。如果债权人在这次执行中未得到全部的充分的足额清偿，以后发现债务人还有其他财产时，对剩余债务仍得申请法院继续强制执行。它以效率为主要价值取向，兼顾公平。从法理上讲，债权人如果在这次执行程序中未得到清偿，毕竟还有其他清偿机会，还有补救措施。另外，作为权利的享有者债权人也应该密切地关注被执行人的财产状况，及早向法院提出执行申请，积极行使自己的诉讼权利。因而，在参与分配程序中，法院可以不履行告知义务。从操作上看，如果要求执行法院就每一个执行案件都以通知、公告等方式告知其他不特定的债权人，则无疑会使执行程序复杂化，拖延迟缓诉讼进程，降低执行效率。参与分配程序毕竟还是属于执行程序，而效率是执行的第一价值目标，因此，在参与分配程序中，要求法院承担告知义务并不妥当。
但是，如果法院处置的财产是终极性的，即债务人仅以该财产为承担责任的全部，则法院必须履行告知义务，如执行被执行人的开办单位或上级主管部门的财产。根据《规定》，被执行人的开办单位或上级主管部门只在开办时投入的注册资金不实或抽逃注册资金范围内或者所无偿接受的财产范围内承担责任。如果已经在注册范围内或接受财产范围内向其他债权人承担了全部责任的，人民法院不得裁定开办单位重复承担责任。易言之，开办单位或上级主管部门只承担一次责任，且是有限责任。实践中大量的作为被执行人的未清理或清算而撤销、注销或歇业的企业法人，基本上是空壳公司，已无财产可供执行。此时，在追加或变更投入资金不实、抽逃资金或转移财产的开办单位或其他单位为被执行人时，由于这类单位只承担一次责任，故类似于破产清算，法院应履行告知义务，以确保债权人的债务公平受偿。如有一个案例：A公司是B公司的投资人，公司成立后，C公司又抽回所投入的注册资金100万元。C公司因与B公司发生货款纠纷而起诉B公司和A公司，取得胜诉判决并申请法院执行。但由于种种原因，法院未对A公司的财产采取执行措施。在此期间，D公司又向另一家法院起诉B公司，要求归还借款120万元，并在庭审过程中达成调解协议。在执行该协议时，追加A公司为被执行人，取得A公司的款项100万元。当前一家法院要执行A公司的财产时，A公司辩称，其已履行完毕债务，不应再承担责任。此案B公司起诉在前，取得生效判决在前，债务却得不到分文清偿；D公司起诉在后，取得生效裁决在后，债务却得以基本清偿。主要原因在于法院未履行告知义务，以致其债权不能得到清偿，事实上以后也失去清偿机会，这对其是十分不公平的。因此，当被执行的财产是终极性的，即该财产执行完毕后将终结民事主体的资格，则法院应有告知义务。具体而言，主持分配的执行法院在受理第一个债权人的执行申请后，即应发出公告，督促其他取得执行依据的债权人在一定期间向法院申请参与分配，逾期不再受理。
四、 关于确定主持具体分配被执行人财产的法院问题
实务中，往往出现被执行人的财产因涉及多个执行案件而由多个执行法院分别采取了强制执行措施。当有其他债权人发现被执行人的财产不足清偿全部债务就其中某个法院已采取强制执行措施的财产而申请参与分配，但还有其他财产已由其他法院查封、扣押、冻结，为使债权人公平受偿，不同的法院应如何协调？是各自为政还是合并执行？在参与分配程序中如何合并？
《规定》第91条第1款规定，“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持。”该规定明确以采取执行措施的先后作为确定主持分配法院的依据。即如果两个不同的法院对同一个被执行人都采取了查封（或扣押、冻结）措施，则先查封的法院为主持参与分配程序的法院，后查封的法院应将参与分配申请人、所查封的财产移交给先查封的法院，并承担相应的委托执行义务。
实践中感到为难的是两个法院对同一被执行人采取了不同的执行措施，如一个法院采取的是查封措施，另一个法院采取的是扣押措施，则该如何决定主持参与分配的法院？笔者认为，在这种情况下，仍应以采取执行措施的先后来确定，即不管法院采取的是哪一种执行措施，只要事实上是最先对被执行人的财产采取执行措施的，即为主持分配的法院，而无需考虑所采取的措施种类，被采取执行措施财产的种类（动产或不动产）、标的额大小等因素。这样理解，既符合《规定》的精神，又便于实践操作。
在有多个法院对同一被执行人的财产采取执行措施时，或者一个法院对同一被执行人多次采取执行措施时，应采取并案程序，即将数个相互独立的对同一被执行人的案件合并为一个案件执行，并由先采取执行措施的法院主持并案执行，以使参与分配制度更具合理性和操作性。(作者单位：安徽师范大学法律系 浙江省宁波市鄞州区人民法院)

备注：本文发表于《人民法院报》2003年4月13日。