能源部实施《总会计师条例》暂行办法

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论行政拘留制度的缺陷和完善

王克先

[摘要]当前各地公安机关对一些酒醉驾车的违法行为人不准其及时行使陈述和申辩、申请行政复议、提起行政诉讼等权利，即处以行政拘留并立即送拘留所执行。各地对醉酒后驾车人立即拘留，撇开社会原因的层面，与行政拘留制度的缺陷密不可分。由于法律规定的不完善，造成了实践中行政拘留存在很多问题。缺少听证程序、救济途径不完善是其中的主要原因。应当将行政拘留纳入可以要求听证的范围并完善暂缓执行拘留的规定。

[关键词]行政拘留；缺陷；完善


一、从立即拘留说起。
当前的立即拘留，是指公安机关对一些特定的违法行为主要是酒醉驾车，不准违法行为人及时行使陈述和申辩、申请行政复议、提起行政诉讼等权利，即处以行政拘留并立即送拘留所执行。
如：北京2006年曾规定，国庆期间，如果司机每百毫升血液中酒精含量达到80毫克，立即拘留。有的地方规定无证驾驶，立即拘留！等等。
据报导，2008年12月29日晚，深圳市罗湖区交警大队在翠竹田贝三路设卡查车。21时55分，一辆黄色小车快速转弯通过路口。民警拦下这辆小车。驾车的是一名女司机马某。酒精测试检查，血液中的酒精含量 105mg/ml，交警在对醉酒驾车的女司机做了笔录。随后，马某被送往拘留所。
现场验血，现场审批，现场拘留，无论酒后驾驶者再怎么说情都于事无补。2009年8月7日，温州市各地交警开展统一行动，全警上路，顶风冒雨对酒后驾驶等严重交通违法行为进行大规模突击检查，共查获酒后驾驶185起，现场拘留了5名酒醉驾驶人。
2010年03月12日《南方都市报》报导：前夜昨晨，广州交警共查获酒后驾驶37人，其中醉酒驾驶4人，目前4名醉驾者已全部被行政拘留。
此前也有立即拘留的规定：
如，《人民警察法》第十七条规定，县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。
公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。
公安部也曾于2000年4月5日下发了《公安机关处置群体性治安事件规定》，其中第十一条规定，公安机关处置群体性治安事件,可以根据现场情况,依法采取下列强制性措施:
(一)发布命令或通告,责令围观人员立即离开现场,责令聚众组织者立即解散队伍,责令聚集的人员在限定时间内迅速疏散;
(二)对超过限定时间仍滞留现场的人员,可以使用必要的驱逐性或制服性警械强行驱散,但要尽量避免伤亡;
(三)对经强行驱散仍拒不离去的人员或者进行煽动的人员,可以强行带离现场或者立即予以拘留;
(四)对正在进行打砸抢烧的人员,应当立即制止并带离现场或者予以拘留;
从上面二个法律和部门规章的规定内容看，这里的立即拘留是县级以上公安机关在处置突发事件时，对拒不服从人民警察命令的人员，所采取的带离现场暂时剥夺其人身自由的措施。这种立即拘留不是对违法行为人的处罚，没有拘留期限，作出决定时没有严格的程序。其法律性质，不是行政处罚，而是一种行政强制措施，与当前的立即拘留在法律性质上完全不同，本文不涉及。
二、行政拘留制度的缺陷。
对醉酒后驾车的拘留显然属于行政拘留。公安机关对违法行为人处罚应按《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规的规定程序作出。但为什么各地会对醉酒后驾车的立即拘留？撇开社会原因的层面，与行政拘留制度的缺陷密不可分。
行政拘留是指法定的行政机关对违反行政法律的人，在短期内限制其人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反行政法律但不构成犯罪，而警告、罚款不足以惩戒的违法行为。
《治安管理处罚法》关于行政拘留的直接规定就是下述几个条文，其他条文只是对某种行政违法行为能否适用行政拘留的规定。
《治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：（三）行政拘留。第十六条规定，有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的； （三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。
行政拘留是一种严厉的行政处罚，但因为行政拘留的限制人身自由时间比较短，对公民权利影响较小，法学界对于行政拘留的研究不是很重视，更由于法律规定的不完善，造成了实践中行政拘留存在很多问题。行政拘留直接处分了公民的人身自由权，而人身自由权是宪法规定的一种基本权利，因此《治安管理处罚法》对行政拘留简要的规定带来了很多问题。《治安管理处罚法》的问题主要反映在以下二个方面：
1、缺少听证程序
行政拘留涉及到公民人身自由权的处分，那么以地公民适用行政拘留尤其应该谨慎，并且应给予公民充分的程序性救济权利，应当赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证是行政机关在作出影响行政相对人权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证体现了是国家机关对公民意见的尊重，是一种符合宪政思想的制度设计。
我国并不是没有听证制度。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。当时的《治安管理处罚条例》没有听证的规定，《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，有些本末倒置。
继《行政处罚法》（1996年10月1日起施行）之后的《治安管理处罚法》（2006年3月1日起施行）也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。却没有将行政拘留纳入可以要求听证的范围。
2、救济途径不完善。
因为公安机关作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，即使没有错误，相对人也有权要求及时得到救济。但是现行法律的规定不合理，导致了救济途径的堵塞。比如，《道路交通安全法》第九十一条规定，饮酒后驾驶机动车的，处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款；醉酒后驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证，并处五百元以上二千元以下罚款。而《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》规定，饮酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的驾驶行为。醉酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的驾驶行为。如果设想某人喝了酒刚好是在醉酒驾车的临界点，就有可能将不应该拘留的人拘留。
《治安管理处罚法》第一百零七条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。
《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十四条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出行政拘留决定的公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请；口头提出申请的，公安机关人民警察应当予以记录，并由申请人签名或者捺指印。被处罚人在行政拘留执行期间，提出暂缓执行行政拘留申请的，拘留所应当立即将申请转交作出行政拘留决定的公安机关。
　　第一百七十五条规定，公安机关应当在收到被处罚人提出暂缓执行行政拘留申请之时起二十四小时内作出决定。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险，且被处罚人或者其近亲属提出符合条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金的，应当作出暂缓执行行政拘留的决定；认为不宜暂缓执行的，应当告知申请人。被处罚人已送达拘留所执行的，公安机关应当立即将暂缓执行行政拘留决定送达拘留所，拘留所应当立即释放被处罚人。
第一百七十六条规定，有下列情形之一的，不宜暂缓执行行政拘留：（一）被处罚人暂缓执行行政拘留后可能逃跑的；（二）被处罚人还有其他违法犯罪嫌疑，正在被调查或者侦查的；（三）公安机关认为不宜暂缓执行行政拘留的其他情形。
也就是说，法律把是否同意暂缓执行的权力授予了公安机关，实践中，公安机关为了维护其威信，是不会同意暂缓执行的。有人甚至说，关错了大不了赔几个钱。
　 而此前的《治安管理处罚条例》第四十条规定， 对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。这里的规定把裁决能否暂缓执行的权利交给了被处罚人，只要被处罚人对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，且能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。应当说这个规定充分的保护了被处罚人的合法权益。
有人还提出了行政拘留制度缺乏制约机制，立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，其一些流程均由公安机关独自完成。这是与宪政原则和法治原则是相违背的。笔者觉得这一问题比较复杂，要彻底解决是时过早。
三、完善我国行政拘留制度的建议。
针对行政拘留制度中存在的种种问题，笔者认为有必要完善，现阶段可以先从以下二个方面入手：
1、在《治安管理处罚法》中规定将行政拘留纳入可以要求听证的范围。
具体可以考虑作出这样的规定：公安机关作出行政拘留、吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
2、在《治安管理处罚法》中完善暂缓执行行政拘留的规定。
具体可以考虑作出这样的规定：被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，在复议和诉讼期间，行政拘留的处罚决定暂缓执行。

北京市政府


北京市施行《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》的细则 附件:十级超额累进所得税税率表
市政府



第一条 根据《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》（以下简称《条例》），制定本细则。
第二条 凡本市行政区域内经工商行政管理部门批准开业的城乡个体工商业户，都是本市城乡个体工商业户所得税纳税义务人（以下简称纳税人），都应当按照《条例》和本细则的规定缴纳所得税。
承包、租赁给个人经营的国营或集体企业，不符合财政部《集体企业所得税暂行条例施行细则》第二条关于集体企业征税条件的，也属城乡个休工商业户所得税的纳税义务人，也应按照《条例》和本细则的规定缴纳所得税。
第三条 纳税人每一纳税年度的收入总额，减除成本、费用、工资、损失和国家允许在所得税前列支的产品税、增值税、营业税、资源税、城市维护建设税等税金，为应纳税所得额。下列各项开支，不得在税前列支∶
（一）以前年度的亏损；
（二）应在缴纳所得税后开支的各项费用以及赞助金、赔偿金、滞纳金和罚款等；
（三）超过计税工资标准的工资和未经注册人员的工资；
（四）缴纳的所得税、建筑税以及购买的国库券、债券等；
（五）非法凭证支付的开支；
（六）应在所得税后利润中分配的股息、股金分红和劳动分红等；
（七）市税务机关明文规定不得在成本、费用及其它项目列支的费用。
第四条 纳税人经营期不满一年的，按照实际经营期间的应纳税所得额，换算为全年所得额，依照适用税率计算缴纳所得税。
经营期满十五日的，按一个月计算，不满十五日的不计。
第五条 纳税人全年应纳税所得额在五万元以下的，按照十级超额累进所得税税率计算应纳税款；超过五万元的，对超过部分实行超额累进加征∶
（一）全年应纳税所得额五万元至六万元的部分（不含五万元），按应纳所得税额加征百分之十；
（二）全年应纳税所得额六万元至八万元的部分（不含六万元），按应纳所得税额加征百分之二十；
（三）全年应纳税所得额八万元到十万元的部分（不含八万元），按应纳所得税额加征百分之三十；
（四）全年应纳税所得额十万元以上的部分（不含十万元），按应纳所得税额加征百分之四十。
第六条 持有区、县以上民政部门证明的孤老、烈属以及盲、聋、哑、肢体残疾人员，自身从事个体生产经营的，免征所得税。
某些社会急需、劳动强度大而收入较低，纳税确有困难的，经区、县税务局审查批准，定期减征、免征所得税，但需报市税务局备案。
根据社会需要或特殊原因，经市人民政府或市税务局批准的，可以减征、免征所得税。
第七条 除税务机关批准暂缓建帐者外，纳税人都必须按照税务机关制定的统一帐册格式和核算办法建立帐册，正确核算盈亏，并按规定向当地税务机关申报纳税。
第八条 城乡个体工商业户所得税，由核发税务登记证的税务机关负责征收管理。税款征收主要采用查帐核算、申报定率、定额客率以及代扣、代缴等方式，具体方式由区、县税务机关根据纳税人经营核算情况确定。
第九条 纳税人缴纳税款的期限∶按月征收或分月预缴的，于次月七日内缴纳；按季预缴年终汇算清缴的，于季度、年度终了后十五日内申报，经税务机关核实开票后七日内缴纳。
第十条 纳税人停业时，应办理停业清理期间发生的纳税事项，并向当地的税务机关缴销未使用的全部发货票。
第十一条 纳税人违反本细则第七条、第九条、第十条规定的，税务机关可酌情处以五千元以下的罚款。纳税人逾期不缴税款的，除限期追缴外，要按规定加收滞纳金，加收滞纳金起迄时间的计算，从税务机关规定的纳税期限届满之日起，到缴纳税款的当天止。
第十二条 纳税人偷税、抗税的，依照市高级人民法院、市人民检察院、市税务局《关于处理偷税、抗税案件若干问题的暂行规定》处理。
第十三条 《条例》中有关规定明确如下∶
（一）纳税年度∶是指公历每年一月一日起至十二月三十一日止；
（二）收入总额∶包括纳税人的生产经营收入和与生产经营有关的其它收入；
（三）应纳税所得额∶包括纳税人的全部生产经营所得和其它收入；
（四）生产经营所得∶是指纳税人从事工业、商业、服务业、建筑安装业、交通运输业以及其它行业的生产经营取得的吨收益；
（五）其他所得∶是指股息、利息（不包括国库券利息）、租赁所得，转让专利权、专有技术、商标权等项所得以及营业外收益或其他收入等所得。
第十四条 本细则由市税务局负责解释。
第十五条 本细则自一九八六年一月一日起施行。

附∶十级超额累进所得税税率表

十级超额累进所得税税率表
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级距│ 全 年 所 得 税 │税率％│速算扣除数
│ │ │ （元）
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1│不超过1000元的 │ 7│ 0
2│超过1000至2000元的部分 │ 15│ 80
3│超过2000至4000元的部分 │ 25│ 280
4│超过4000至6000元的部分 │ 30│ 480
5│超过6000至8000元的部分 │ 35│ 780
6│超过8000至12000元的部分 │ 40│ 1180
7│超过12000至18000元的部分│ 45│ 1780
8│超过18000至24000元的部分│ 50│ 2680
9│超过24000至30000元的部分│ 55│ 3880
10│超过30000元以上的部分 │ 60│ 5380
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超额累进税额计算公式：
应纳所得税额＝应纳所得税额×适用税率－速算扣除数



1986年5月17日