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中国工商银行关于颁发我行进出口贸易结算业务暂行办法的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 06:10:34  浏览:9006   来源:法律资料网
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中国工商银行关于颁发我行进出口贸易结算业务暂行办法的通知

中国工商银行


中国工商银行关于颁发我行进出口贸易结算业务暂行办法的通知

1989年4月27日,中国工商银行

各省、自治区、直辖市分行,计划单列市分行:
《中国工商银行进口贸易结算业务暂行办法》和《中国工商银行出口贸易结算及出口押汇业务暂行办法》业经国家外汇管理局批准,现印发各行施行。各行在执行中遇有新情况、新问题,请随时报告总行。

附一 中国工商银行进口贸易结算业务暂行办法

总 则
一、凡属信用证项下进口、进口代收,均按本办法办理。汇出进口货款、汇出进口所属费用,比照汇出汇款暂行办法办理。
二、凡具有进口权的企业从境外购买设备、仪器、原材料、燃料等(以下简称商品),申请办理进口贸易结算的,均应按规定提供批准进口商品的证明文件,经审查同意,接受办理。
三、企业办理进口贸易结算,可以用自有的现汇结算,亦可用留成外汇额度或调剂外汇额度买成现汇结算,以外汇额度支付进口货款的,应按结算日国家外汇管理局公布的外汇卖出价折算收取人民币。
四、申请办理进口结算的企业(以下简称进口单位),如以现汇结付,一般应在本行开立外汇存款帐户;如由外汇额度以人民币结付,一般应在本行开立人民币存款帐户。

跟单信用证结算
一、申请开立信用证
(一)申请开立信用证的条件:
1.符合对外贸易管理的规定,在国家批准的进口计划或进口许可证金额的范围内。
2.符合外汇管理的规定,有足够的现汇资金或经批准的外汇额度与用汇计划。
(二)为保证开出的信用证切实履行对外付款责任,原则上:
1.凡进口单位使用自有外汇或在我行开立的外币存款帐户内的外汇开立信用证,应于开证时按开证金额(包括允许超支部分)收取保证金,并转入保证金户。对此保证金户,按照外币活期存款利率支付外币利息。如原外币存款系不计息者,存入保证金亦不计息。进口单位如要求以在我行外币存款定期存单作为开证保证,可以接受,但应同时办妥背书转让手续,并将存单留存我行,俟对外付款后退还进口单位。
2.进口单位使用外汇额度开证,应于开证时存入等值人民币保证金。如进口单位与我行或其他金融机构有人民币信贷关系,可免交保证金,但需有我行人民币信贷部门或其他金融机构保证对外付款时提供等值人民币资金的书面证明。
3.凡使用我行或其他金融机构外汇贷款办理进口的单位,应于申请开证前在我行办妥贷款手续,或由其他金融机构出具开证币别的外汇贷款证明书。开证时不另交保证金。
4.外商投资企业资信较好,经核准开有透支帐户者,可严格控制在授信额度内予以受理,不另交保证金。
(三)审查开证申请书
开证申请书是进口单位委托我行开立信用证的书面证明,也是我行对外开证的原始依据。进口单位委托我行开证必须填制一份开证申请书并加盖公章,经审核同意后,办理对外开证手续。
(四)审查申请开证条款
1.信用证虽以合同为基础,但它是一个独立的银行信用凭证,信用证一经开立,即不受买卖合同的约束。银行的责任是严格根据信用证条款办事。买方根据合同规定,对卖方的要求应规定在信用证的条款上,具体体现在单据上。
2.信用证条款必须完整明确,不能模棱两可,尤其是我行所负责任必须十分明确,对类似“大约”、“第一流”、“合格”等等含义不清字样一概不用。
3.信用证各条款之间必须相互一致,不能自相矛盾。
4.信用证通知行选择权属于银行,各行可根据我代理行使用原则选择适当代理行作为通知行。如个别合同内已订有通知行名称,只要不违背我代理行使用原则,亦可通融接受。
5.关于即期付款信用证条款的掌握。
(1)原则上以“单到开证行付款”条款开证。
(2)根据贸易需要,在价格有利的条件下,可个别地放宽到允许国外议付行审单后向我行电索,即信用证仍按单到开证行付款条件开立,另加列议付行于审单无误后以电报向我索偿条款。为防止资信不可靠的银行以电报向我索汇,我行在信用证上可指定议付银行或在致通知行面函上加列“此信用证如经你行议付可以电报向我索汇”的条款。
6.关于远期付款信用证条款的掌握。
(1)远期汇票原则上应以我行或买方为付款人,不开立以代理行作为付款人的远期信用证。
(2)远期付款起算日期一般以我行见票日为准,对使用装船后、议付后,或船开后若干天等板期付款办法,亦可接受。对合同未明确规定远期起算日期者一律以我行见票日为起算日。
7.关于部分即期部分远期付款信用证条款的掌握。
(1)对部分即期部分远期信用证,出口商于每次装运后,应同时按比例分别开立两份汇票,一份即期,一份远期,分别按前面规定即期及远期信用证掌握办法处理。
(2)对多次分批远期付款的信用证,每次出运后,出口商应同时按规定开立多份汇票,按前面远期信用证掌握办法处理。
8.对部分即期部分货到付款的信用证,可按即期付款部分的金额开证(注明汇票为发票金额×%,货到付款部分原则上由买卖双方自理,银行对此不负任何责任,如有必要可在信用证上加注买方附言,说明剩余×%货款的结算办法,但须同时申明此系公司委加附言,银行对此不负任何责任。个别商品,例如进口船舶,或大型成套设备等部分货款必须在试航一定时期以后或设备运转正常后再付,而对方又坚持必须有银行保证者,信用证可注明剩余×%货款凭买卖双方的交接证书支付的特别条款,或由我行对剩余货款另以保函方式处理。
9.关于信用证转让及境外银行加保兑问题。
(1)信用证转让后,对第二受益人资信难以掌握,存在一定风险,因此我行原则上不同意开立可转让信用证。如进口单位由于个别业务需要,可以指名转让;如进口单位坚持开立不指名可转让信用证,在说明利害关系后可予办理。
(2)境外银行要求我行信用证经第三者银行保兑,或国外出口商要求我行信用证经当地银行保兑,原则上不予接受。但是如果由于贸易上的特殊情况或有关国家的管汇规定受益人要求我行开出信用证经当地银行保兑,可以通融接受。
二、信用证的开立
进口单位送交银行开证申请书后,首先由银行主办人审核信用证条款,经同意并在申请书上签字后缮打信用证,经复核无误后由有权签字人签字,寄发国外通知行,信用证副本一联送交进口单位。
(一)全电开证
全电开证系指银行将信用证全部内容以电报或电传发至国外通知行。如套用过去旧证时一律不包括旧证修改部分,如须包括修改,则应在电文中说明。旧证如过期已外不宜再套用。全电开证以后,按照目前国际习惯已不再另寄证实书。
(二)简电开证
简电开证系指银行在对外寄发信用证的同时向国外通知行发电,请通知行将信用证主要内容预告信用证受益人(简电内容一般为信用证号码、受益人名称、地址、信用证金额、开证申请人名称、货物名称数量、装运期等,请通知行转告受益人信用证已以航邮寄出),并在信用证上加盖“本证简要内容已于今日电告”字样章后,再向国外寄发。
开证时按信用证面额,收取开证手续费,并按实收取邮电费。
三、信用证的修改
由于情况变化,或信用证条款难以执行,或信用证条款与交易合同不一致等原因,需要修改信用证条款时,可由开证申请人向本行申请修改。信用证的修改应按开证程序办理,一律由开证申请人提出修改申请书,由开证行通知原通知行转告受益人。
不可撤销信用证的修改,必需取得有关各方的同意,否则不得修改。
(一)信用证增加金额。关于进口许可证、外汇额度、保证金等方面掌握与申请开证书相同,接进口单位送来增额申请书,经审核同意后,缮打修改书,按进口单位要求以电报或航邮通知国外。
(二)信用证减少金额。银行在接进口单位送来减额申请书经审核无误后,缮打修改书,以电报或航邮通知国外。
信用证减额通知发出后30天,如国外尚无拒收反应,可冲回已扣部分外汇额度,相应解除部分保证金,这些手续也可待信用证全案结束后再予办理。
(三)信用证的增额或减额必须同时说明增/减额的理由,并与原证其他条款一致。
(四)信用证其他条款的修改,应与原证条款结合起来进行审核,必须相互之间没有矛盾,才能同意修改。
四、信用证项下的对外付款/承兑或拒付
(一)处理原则
银行开出信用证就承担了在受益人遵守信用证规定的一切条款的条件下,凭单据付款的责任。因此,银行对信用证项下的付款/承兑或拒付,均应以所收到的单据是否符合信用证的规定为标准。在处理这项工作时,既要维护我行的对外信誉,也要保障国内进口单位的权益。
1.我行接到全套进口单据后,应对单据进行初步审核,即审核单据的种类、份数、金额、唛头、装运日期是否符合信用证规定等。有条件的分行可对单据进行全面审查,但不应超过二个工作日。
2.我行在对单据审核后,应缮打进口单据通知书,连同全套单据送交进口单位签收。通知书内应列明单据名称及份数,并在每张提单和保险单上加盖银行的通知编号章,同时注明:进口单位在通知银行确认付款/承兑以前应对单据妥善保管,不得散失。
3.进口单位应在接到进口单据通知书的三个工作日内对单据进行详细审核,并通知我行确认付款/拒付。
进口单位拒绝付款/承兑,必须退回全套单据并提出单据与信用证规定的条款不相符合的理由。在这种情况下,我行必须对单据进行全面审核,以便确定单证不符的理由是否属实。如果并未构成单证不符,我行应说服进口单位确认付款/承兑,必要时可采取措施扣付进口单位帐款并对外付款/承兑,以维护我行的对外信誉。拒付单据全部由我行保管,直到问题最后解决。在问题没有解决前,进口单位不得动用货物。
总之,我行自接到全套单据之日起至对外付款/承兑或表示拒付的时间,应不超过五个工作时。
(二)即期信用证项下的对外付款
1.凡信用证上已明确规定以电汇(T/T)或信汇(M/T)付款者,应严格按信用证规定办理。
2.凡信用证仅规定单到我行付款而没有明确规定以什么方法付款者,如国外要求电汇付款,可以同意,电报费由国外负担。如对方未要求电汇,一律以航邮付款。
3.国外议付行要以快邮办理信汇付款,凡有条件办理快邮的分行,应予同意,快邮费按实向其算收。
4.对个别信用证规定议付行可于议付后以电报向我索汇者,我于付款后要在信用证留底上详细注明,防止重复付款,并背批付款日期、付款金额和未用余额。
(三)远期信用证项下汇票承兑
1.接进口单位同意承兑通知后立即对外办理承兑手续。
2.在承兑汇票时,应在汇票上用打字机打明或加盖承兑章表明某年某月某日承兑,于某年某月某日到期,并由有权签字人签字。
3.远期汇票经承兑应即寄确认承兑通知书,已承兑汇票一般不退回议付行。如议付行要求退回可予同意。对已承兑汇票的到期日,应建立一套严格管理制度,以防止到期漏付。
4.计算远期汇票到期日,一律按实际天数计算,不再附加三天“承兑期”。
(四)对部分即期部分远期或分批远期付款信用证项下付款/承兑可分别参照上述即期和远期信用证项下付款/承兑办法处理。
(五)信用证项下的拒付和扣款
1.凡已构成单证不符,我行应以最快的通讯方式对外表示拒付,并声明代为保管等候处理。如议付行寄单面函上注明“拒付时请以航邮通知”者,亦可以航邮通知。
2.凡已构成单证不符,而进口单位要求扣除部分货款者,我行应首先向议付行表示拒付,然后转告开证申请人要求扣除部分贷款。在这种情况下,只有取得议付行的函、电同意才能对外办理付款。
(六)进口单位同意付款后,本行应按议付行议付的汇票金额,连同各种费用一并向进口商收取。已交足保证金的从保证金专户支付;凭外汇额度进口的,则按结汇日外汇卖出价结汇,向进口单位收取人民币。

进口代收
境外银行委托本行向进口单位收取货款,即进口代收。这种做法适用于进口单位对进口商品没有开出信用证,或商品先进口、后结算(包括代销、寄售商品)货款的商品交易。托收的方式分为跟单托收及光票托收两种。银行对进口代收,只尽“代收”义务,不负款项必须代为收妥的责任。
我行收到国外银行寄来跟单托收的汇票、单据时:
1.将单据编列顺序号,登入“进口代收编号簿”。
2.尽快检查寄来委托书内容,审查委托书所列各种单位是否齐全,然后以“代收通知书”通知进口单位要求付款或承兑。
本行在通知进口单位代收货款的同时应了解其进口的商品有无进口许可证(或进口计划),是否有外汇支付能力。
3.托收属于付款交单(D/P)的,进口商如不拒付,应即验单付款;属于承兑交单(D/A),进口单位须在汇票票面上写明“承兑”字样,并加注承兑日期,签名盖章。承兑手续完备后,可交付单据给进口商提货,到期向进口单位收款。如境外委托行要求我行寄回承兑通知书时,应照此办理。
如发生拒付,须要求进口单位说明拒付理由,并根据托收委托书的规定,以航邮或电报通知委托银行处理。
光票托收是指汇票不附带运输单据的托收。主要是出口商用于收取出口货款尾数、代垫运费、保险费、佣金、其他贸易从属费用等。光票托收的处理与跟单托收基本相同,但一般不要求提供进口许可证。

附 则
一、本办法由中国工商银行总行制定,解释和修改亦同。
二、各省、自治区、直辖市分行,计划单列市分行,可根据本办法制定实施细则。

附二 中国工商银行出口贸易结算及出口押汇业务暂行办法

总 则
一、我行办理出口贸易结算,应与出口企业密切协作,做到安全、迅速收汇,加快结汇,共同搞好创汇工作,增加国家外汇储备。
二、凡属出口商品货款,除外商投资企业外,应按国家规定全额办理结汇。经外汇管理部门批准部分结汇的出口企业,按应结汇部分办理结汇。结汇时一律按外汇管理部门公布的外汇牌价折算付给人民币。
三、凡属信用证项下出口、出口托收,均按本办法办理。汇入汇款比照汇入汇款暂行办法办理。

出口跟单信用证结算
一、信用证的受理和通知
对国外银行开来的信用证要完整、准确、及时通知信用证的受益人(即出口企业),以便备货和出运;同出口企业之间的一切交接手续要清楚;保存的案卷要齐备,加强管理,有条不紊,做到及时掌握信用证的修改和使用情况。
(一)核对印鉴和密押
凡信开信用证和信修改,以及有关信用证项下的保兑书、确认偿付和授权书均须核对印鉴,电开信用证及电修改必须核对密押。如无押,应要求对方加押。如发现印、押不符,可一面对外查询核实,一面通知出口企业,注明“印(或押)不符,供参考,货物出运前请洽我行”。一经查询核实,立即通知出口企业。
(二)通知
受证后应于一至二个工作日内审核完毕并通知出口企业。
信开信用证一律将正本盖章通知出口企业,副本留存。如为多张信用证或有附件时,应加盖银行的骑缝章。
全电开证复制后将原电盖章通知出口企业,复制本留存。
电开证需套简码或套前证者,均应缮制信用证格式,电修改应缮制修改通知书。然后将缮制的正本通知出口企业,副本留存。缮制务求完整、准确、清楚。
凡简电开证应缮制信用证简电通知书,在通知出口企业时注明“此系简电通知,不凭以议付”。在合理时间内如尚未收到简电证实书,应向开证行查询。
信用证项下的修改通知书,出口企业如拒绝接受,应于三个工作日内退回我行,转告开证行。对于修改内容,只能全部接受或拒受,不能部分接受部分拒受。
(三)信用证的正、副本内容必须一致
1.凡来证面函中规定偿付、寄单办法及其他特殊内容者,应将面函附于信用证正本之后,同时复制副本附于信用证副本之后。
2.凡来证对偿付寄单办法仅在信用证的正本或副本上表示,则应相应补齐。
3.凡来证附有合同、订单以及与出运有关的附件,应连同信用证正本一并交出口企业,在信用证副本内批注“正本附有×××附件”。
4.信用证项下修改通知书的副本,应按次数顺序附于信用证副本之后。
5.其余通知出口企业的事项以及在信用证正本上的批注,均应在信用证副本上相应表明。
(四)信用证的转让与分割
信用证的转让,系指国外银行开给我国内某一出口企业的信用证,而受证出口企业须将信用证项下货物全部或部分转由另一个或数个异地出口企业办理出口者。这类信用证应标明为可转让的信用证,如系部分转让还必须标明可分批装运。如信用证未标明可转让,则办理出运的异地出口企业应以原受证出口企业的名义制单交当地银行议付。
信用证经转让后,如对信用证内的有关条款还需联系开证行交涉修改,除有特殊规定外,凡全部转让者由异地出口企业所在地银行办理,部分转让者由受证出口企业所在地银行办理。
转让的主要程序如下:
1.受证出口企业如需将信用证全部转让给异地出口企业,应填制信用证转让委托书,注明转出数量、金额及注意事项,连同信用证正本包括有关附件、修改书一并送交原通知银行,转给异地银行通知有关出口企业。
2.受证出口企业如需将信用证的一部分转让给异地出口企业,附填制信用证转让委托书,注明转出数量、金额及注意事项(如有多项商品、规格、单价、交货期、目的港等,应按信用证规定一一明确批注)外,还应缮制信用证复制本一式两份送交原通知银行,经审核无误后连同转让委托书一并转给异地银行通知有关出口企业,同时在留存的信用证副本上相应批注。
对一个信用证转让给若干个异地出口企业办理出运者,尤应要求受证出口企业对每地执行出运的数量、规格、金额等批注准确无误。
3.凡受证出口企业要求以电报方式全部或部分转让时,按全电或简电转让,为防止重复,应在信用证转让委托书上注明。
(五)转通知
国外银行委托我某地银行通知异地出口企业的信用证及证下修改,而我某地银行又需转给异地银行通知受证出口企业者,对此,原则上电来电转,信来信转,但如证下信修改展期迫近或属内容急需转出者,应予电转。电转时电费由转入行向开证行算收。
转出行应负责审查开证行资信及受证额度。信用证的其他条款由转入行及受证出口企业负责审查,如需修改,由转入行与开证行交涉解决。
(六)信用证档案的管理
对国外银行来证的登记和信用证副本卷的管理,要求做到能够及时查阅每笔信用证的情况,便于进行统计工作,应设置登记簿。
凡借阅归档副本,应办理借阅手续,用毕及时归档。
出口企业如因遗失信用证,需借阅我行归档副本,应备函来我行复制。信用证副本一律不得离行。
要及时检查逾期信用证,在信用证有效期届满后三个月内向开证行收取通知费及其他有关费用。
1.注销与退证
凡开证行要求注销信用证,经征得出口企业同意后将信用证正本及证下有关附件、修改书等退交我行办理。凡出口企业要求退证,应备函说明理由,予以办理。在注销、退证时,应向国外银行收取有关费用。信用证的注销手续完毕后,将信用证副本抽出,列为死卷,另行保管。
2.销卷
信用证副本经全额议付或因其他变化转为死卷后,应设专卷保管,保管期限五年。超过保管期限,可予销毁。
二、审证
对信用证的审查,是我行和出口企业的共同职责。审证是要解决信用证能否接受和是否需要修改的问题。一笔信用证能否接受,基本上决定于两个条件,即:(1)贸易条款和对单据的要求是否符合贸易合同规定以及能否办到(由受益人审查决定);(2)安全及时,收汇是否有保障。
审证工作应指定专人办理,对信用证进行全面审查,特别是把好安全及时收汇第一关。银贸双方必须加强协作,相互配合,共同做好审证工作,及时发现问题并解决于货物出运之前,为顺利出口和安全收汇铺平道路。
(一)审证的主要内容
1.来证银行的资信审查。开证银行的资力(资本额和资产负债总额)、性质、在该国之地位以及同我行往来关系。如经审查认为接受来证可能有风险,应告知出口企业并视具体情节采取以下措施:(1)由其他大银行保兑;(2)由偿付行确认偿付;(3)要求加列电索条款;(4)分批出运,以分散风险(信用证中要有规定允许分批装运)。
2.信用证付款责任的审查。来证为不可撤销信用证,开证银行承担的付款责任必须明确。凡信用证由第三者银行保兑或确认偿付,其所承担的责任必须明确。凡信用证经一家国外银行中转,应审查中转行的责任条款,如中转行承担付款责任可按中转行资信掌握,如中转行不承担付款责任,则应按原始开证行资信掌握。
3.偿付路线和索汇方式的审查。偿付路线必须正常、合理,争取运用有利的索汇方式。要同审单议付、收汇考核部门相互配合,对于索汇路线迂回、环节多以及其他影响及时收汇之条款,要及时联系开证行予以修改。
4.审查来证是否生效,对尚未生效的信用证须加注“此证暂未生效,待生效通知到后出运”。
5.要审查来证中有无含糊不清、对我不利或我方不能办到的条款。证中规定的条款与条款之间、单据与单据之间,以及对单据内容的要求是否有相互矛盾之处。
6.对贸易条款及特殊要求如发现问题,应提交出口企业注意对照合同进行审查和确定能否接受。
(二)审证发现问题的交涉和催询
1.凡属开证行资力和来证金额不相称须经其他银行保兑,或开证行承担的付款责任不明确,以及应由银行重点审查的其他问题,我行负责对外交涉。在交涉未妥前请出口企业勿办理出运。
2.凡明显属于开证行的疏忽或缮打错误,估计并不影响信用证的使用者,由我行去函(或电)要求澄清。
3.凡属贸易条款及对单据的要求与合同不符或不能办到者,出口企业负责与进口商交涉修改,我行亦可受出口企业委托,向开证行进行交涉。
在处理这类问题时,银行和出口企业由谁出面对外交涉为宜,应根据具体情节,同时参照国际上的习惯做法,要相互配合,共同维护权益。
4.凡由我行出面要求开证行修改或澄清的函(或电)均应专册登记,按邮程远近定期催询,逐笔销案。已改妥者应及时通知出口企业。
凡由出口企业出面交涉修改者,我行要及时向出口企业了解情况,促进问题的解决。
三、审单议付
信用证虽以买卖双方的贸易合同为基础,但它是一种独立的银行信用保证文件。开证行的付款责任是以单证相符、单单相符为前提的。我方出口企业既已接受信用证,就必须严格按照信用证的规定办理,把好单证相符、单单相符这一关,切实提高审单工作的质量和效率。这是保障安全及时收汇应当具备的基本条件。如果单证不符、单单不符,则将授人以柄,经济上蒙受损失,但对于国外银行的无理挑剔,拒付则应视具体情节,进行有理、有利、有节的交涉。
因此,对审单工作必须严肃认真,一丝不苟,以确保安全及时收汇。
(一)接单
对出口企业送来办理议付的信用证和单据要进行登记签收,并注明收单日期,区别轻重缓急,及时处理,严防错乱、积压和遗失。
(二)审单
1.将出口企业交来的信用证正本与我行留存的副本相对照,检查所附修改及有关事项的批注,是否齐全。
2.将单据与信用证对照全面审查,要求单证一致、单单一致;对大额来证尤应严格审查。单据本身内容必须正确,如对发票金额要横乘竖加地核对;各种单据应有的签章、背书必须齐全合适等。
3.发现问题须退出口企业修改者,必须批注明确,并交接清楚,登记退单日期和改妥日期。对改妥的单据必须再行审查。
4.每笔议付均须分别在信用证正本及留存的副本上背批,如属多规格分批出口者更应详细批注。
(三)议付(出口押汇)
信用证项下单据,经审单符合单证一致、单单一致的要求,且开证行资信良好,该单据即具备可以议付的条件,分别采用收妥结汇或定期结汇二种方式。议付时出口企业申请出口押汇者,即由我行买入信用证项下的跟单汇票,在未收到票款前立即按汇票面额融通资金给出口企业的信贷行为,通常称为出口押汇(即买单)。
(四)议付费用及利息
1.向开证行收取的费用:(1)通知费、转通知费及修改费;(2)保兑费(如信用证曾由议付行保兑,已收保兑费的不收通知费);(3)议付费;(4)邮电费;(5)其他。但如来证有“一切费用由受益人负担”的条款,且出口企业同意的话,则以上费用均向出口企业收取。
2.出口企业负担出口押汇的利息,按预计收回货款的天数和办理押汇当天我行外汇短期贷款利率计算。利息在出口押汇金额中扣收(外币)。
(五)本行缮打议付通知书(B/P)寄往开证行或偿付行索汇。要准确理解信用证条款,制定正确的索汇指示,寄单索汇路线必须简捷、准确。
(六)复核
在审单议付工作中,复核应起到把关作用,切实保证单证一致、单单一致。
(七)预审预复
凡具备预审条件的单据(指由出口企业向我行送交除正本提单以外的全套单据),要坚持预审预复制度,把问题解决于货物出运之前。
为了保证审单议付工作的准确和及时,要建立每日核对和及时检查清理的制度。每日营业终了,要对当天议付笔数与寄单、寄发索汇函、电的笔数进行核对,严防已议付而漏寄单、漏寄索汇函、电等事故。同时,每个审单人员都要及时检查清理有无积压单据和应处理事项,尤其应检查预审预复单据中是否夹有正本提单,以防止把已齐全、待议付的单据当作预审处理,延误寄单索汇。
(八)审单议付工作必须达到的几项指标
1.出口企业交来全套单据后,应争取在一个工作日内审核完毕对外寄单索汇,少量的、金额不大的单据至迟不超过两个工作日(退回出口企业修改所占时间除外)。
2.经我行议付寄单的出国差错率应不超过1‰,为使各行统一计算口径,规定:(1)所谓差错系指国外银行提出拒付、保留付款、指出不符点,因而造成迟收汇、少收汇,或在我行内部事后发现已造成迟收汇、少收汇,其原因确属审单工作之疏忽;(2)差错均按议付笔数计算;(3)不论何时议付,均按发现差错的时间统计。
四、收汇考核
收汇考核是我行办理出口信用证业务的最后一个环节。对于国外银行开来的每笔信用证经我行议付寄单后,是否安全、及时,如数收进外汇,我们必须以高度负责的态度,认真地进行催收与考核。同时,通过这项工作还能考查国外代理行的态度、办事效率和经营作风,反映我行和出口企业内部工作中存在的问题。这对于加强代理行研究,改进我行内部工作,帮助出口企业改善经营管理,都将起到促进作用。
收汇考核包括两方面内容,即:
1.催收。要有一个健全的催收制度,对不同地区、不同货币、不同收汇方式的正常收汇时间,都要逐笔进行估算,超过这个时间而未收妥的,应即逐笔查询、催收。
2.考核。要进行常规考核和专题考核。所谓常规考核,系指对已收妥的,逐笔检查收汇时间有无延迟,对超过正常收汇时间而未收妥的,应即逐笔登记,迟付责任在国外银行者,应视具体情节,据理交涉索赔迟付利息损失。所谓专题考核,系根据业务发展需要,有目的地进行考核和检验。如收汇路线的改变,新代理行的使用,某一地区各代理行收汇速度比较等,可以在一定时间内进行专题考核。
各行也应考核出口企业送交全单或预审单据的提单之日起到银行结汇给出口企业的时间。
收汇考核的主要工作:
1.对不同地区、不同货币、不同收汇方式,均应分别按邮程和国外银行合理的工作时间,逐笔估算正常收汇日期,并在议付通知书留底或有关凭证上批注。对于在议付通知书上提出不符点者,可暂按单到开证行付款方式估算收汇日期。
2.到估算收汇日期尚未收妥者,一般应在五至七天内向国外银行发函(电)查询、催收。对大额收汇(相当于十万美元以上者)应专案处理,如到估算收汇日期尚未收妥,应即电查催收。
3.对远期信用证项下收汇,应专卷登记,注意检查是否及时收到承兑通知书,以及承兑日、付款到期日是否合理,并于付款到期日前一个邮程办理索汇。
4.凡对外查询、催收货款、费用及索赔利息等,均应首先在内部查明情况,并凭议付通知书留底办理,必要时还应参阅信用证副本,以结合业务,严防脱节,做到对外交涉有根据。
5.如经第一次催收后仍无结果,应根据邮程和国外银行合理工作时间再次催收,并列入专卷,以便及时查考和采取必要的措施。
6.在收到报单办理转帐结汇手续后,应在议付通知书或有关凭证上注明帐户行收帐起息日期。
7.为便于系统反映收汇情况,应设立“出口收汇考核登记簿”,根据考核要求,采用不同方式、不同项目进行登记。
8.每半年应综合分析有关国外银行的态度、工作效率以及索汇路线和我行内部工作中存在的问题,并根据考核数据、入帐天数,以便研究改进。
9.对出口企业在货物出运后交来的单据已构成单证不符的这一部分信用证的收汇情况,应单独进行考核,并定期综合分析,向出口企业及有关部门反映,以利改进工作。
10.凡因国外银行迟付而使我遭受利息或货币贬值(指官方宣布贬值者)等经济损失,应根据具体情节,区别对待,交涉索赔。对国外银行与我关系友好,金额不大,而又不是经常迟付者,也可酌情从宽掌握。对免予索赔者,也应注明原因,以促使国外银行今后注意及时付款。
11.议付通知书留底应保持案卷完整,有条不紊,便于查考。凡外汇已全部收妥并无未了事项者,应抽出另设专卷保管,保管期限五年,到期可销毁。
无证出口结算
一、跟单托收
跟单托收通常系指没有信用证或信用证项下出口单据与来证条款有重大不符点,不能议付,或信用证项下超证部分收款,收汇条件为付款交单(DOCUMENTSAGAINST PA-YMENT简称D/P)或承兑交单(DOCUMENTS AGAINSTACCEPTAN
CE简称D/A)的出口单据,经由我行委托港澳或国外代理行办理托收,属于商业信用。在这种方式下,港澳和国外代收银行(以下简称代收行)只是接受我行委托并按照委托书内载明的条件向进口商办理交单和收款事宜,并不承担付款责任,买方能否按规定付款、赎单全靠该商的信用。我行对出口托收款项,必须在收妥后对委托人付款结汇。外贸公司和其他企业(以下简称出口企业)采用这种方式办理出口时,我行应配合出口企业妥为选择代收行,在托收委托书内将交单条件、交款指示和其他要求清楚、明确地交待,并及时联系和督促代收行按照我行的委托指示办事,遇有问题及时联系出口企业采取必要的措施。
我行办理出口跟单托收业务的基本规程如下:
1.出口企业委托我行办理托收时,应填制出口托收申请书,连同单据一并送交我行,审查申请书内所载交单条件是否明确,单单之间是否一致,必要时须由出口企业提示成交证件。
2.按照我行运用代理行的原则,确定代收行,尽量利用帐户行收帐和快捷的通讯工具,迅速收回托收款项。如出口企业应客户要求指定其他代收银行,应事先征得我行同意。如出口企业指定的代收行与我行未建立往来关系、资信情况又不清楚的,可视具体情况,委托我行有往来关系的当地代理行交单收款。同时在备注栏内注明付款人与某银行有往来关系。托收业务中发生的代收行费用,应在托收委托书上明确规定由付款人承担。如付款人拒付此项费用,则应向委托的出口企业收取我行按规定标准收取手续费和邮电费。
3.在接到出口企业送来的托收申请书连同出口单据后,应争取于一个工作日内,办妥审单及缮打托收委托书并经复核无误后,可分正、副本二次寄交代收行。托收委托书内容必须正确、清楚,交单条件和交款指示明确,应与申请书内容一致。
4.为了便于有系统地掌握出口托收业务的全貌,应建立托收登记簿,按代收行分别货币,逐笔登记。登记项目包括托收编号、金额、交单方式、预计收汇日期和实际收帐日期等。预计收汇日期可根据邮程、代收行合理的工作时间、付款期限等因素估计。
5.实行按期催收考核制度,凡逾期十天未收妥,代收行亦无信息的,应向代收行发函(电)查询催收;对逾期20天以上的,应书面通知出口企业采取措施。有关代理行对我服务质量、收费情况等要考核摘录,为指导更好地使用代理行积累资料。
对远期托收,应注意检查是否收到代收行的回单及承兑通知,如未收到,应及时催询。如代收行寄还已承兑的远期汇票,应专卷保管,并于到期前一个邮程日期寄交代收行收款。
6.凡代收行来函(电)涉及进口商拒绝付款、承兑,要求改变交单条件或提出其他要求者,应于接到函(电)的一个工作日内以书面通知出口企业处理。如需修改托收条件或需经我行通过代收行向进口商交涉,我行得按出口企业的委托办理。
7.如因进口商拒绝赎单等原因而发生仓租、保险费等外汇支出,应由出口企业按照财产报损的审批权限,凭当地或上一级外贸局、企业主管部门或出口企业领导的书面批准向银行办理付汇手续。银行从有关出口企业的出口收汇中扣付额度,并从其帐户内支付等值的人民币,办理结汇后,对外支付。
二、光票托收
光票托收是指单位交来国外银行汇票、本票、支票等委托我行收款。
光票托收方式适用于收取货款尾差及各种贸易从属费用(包括运费、保险费、佣金、赔款等)。光票托收不附寄运输单据。光票托收的做法参照跟单托收办法办理。
三、出口企业自携单据的无证出口(以下简称“先出后结”)
“先出后结”是出口企业对港澳地区出口某些鲜活商品的一种特定的结算方式。由于对港澳出口的运输路程短,同时这类商品的交货数量在运输途中会发生变化,难以确定,因此采取这种方式由出口企业将单据随货物带出直接交给买方,买方接到货物后按规定的价格、期限将货款通过银行用汇款结算的方式汇交出口企业。出口企业在采用这种方式出口时,应将发票付本送交我行,并要求港澳进口方汇款时注明发票号码。我行对这种方式项下的出口收汇应加强管理,逐笔核销外汇,做到帐目清楚,配合出口企业改善经营管理,及时收进外汇。收到出口企业交来的发票付本应设立专卷,按编号顺序排列,如发现漏缺,应及时联系出口企业补齐。收到汇款后及时核销。核销中如发现长短款情况,应及时向出口企业查明原因。定期检查逾期未收汇情况,提请出口企业对外催收。核销完毕的发票副本,应另设专卷保管,保管期限二年,到期可销毁。
附 则
一、本办法由中国工商银行总行制定,解释和修改亦同。
二、各省、自治区、直辖市分行,计划单列市分行,可根据本办法制定实施细则,并报总行备案。


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中国证券欺诈屡禁不止的成因

蔡文海


从国际经验来看,证券市场的发展史,就是欺诈与反欺诈的历史。所谓证券欺诈,主要指内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述等四种行为。即使在经济高度发达、法律极为严密的国家,证券欺诈行为也屡见不鲜。尽管如此,中国证券市场上违规主体之多,惩处面之广,违规行为越禁越多的现象,仍然叫人叹为观止。有人作过粗略统计,自1993年以来,受中国证监会和有关机构处罚的上市公司有100多家、金融机构和券商有100多家次。会计师和律师事务所累计约有数十家,仅有的两家证券交易所也受到过证券主管部门的批评或处罚。该统计还不包括期货机构、咨询机构。1近年来,随着中国证券市场的快速扩容,证券欺诈愈演愈烈。最著名的事例,包括1996年张家界旅游开发股份有限公司在公布董事会送股决议前后违规买卖本公司股票,1996年海南民源现代农业发展股份有限公司(简称“琼民源”)和红光实业虚报利润,1999年大庆联谊作假上市,等。
证券欺诈行为有什么危害性?由于篇幅的关系,这里只能作简单的讨论。首先,欺诈行为损害了投资大众对证券市场的信心,进而损害其融资功能。其产生的外部效应伤害了“循规蹈矩”的企业,抬高了它们的融资成本。其次,更为严重的是,它损害了资本市场信息提供和价格发现的功能,导致证券产品价格的严重扭曲。结果,评价企业及其经理阶层的绩效变得非常困难,容易出现道德风险和逆向选择现象。市场上鱼龙混杂,良莠难分,不但造成证券市场上供求双方大量的非理性投机,阻碍了融资体制多元化的进程,而且严重妨碍了职业经理(企业家)阶层在中国的形成。现代企业本质上讲必须是企业家的组合2。在缺乏一个职业化和市场化的企业家群体情形下,改善激励机制例如引入年薪制,就成了空谈。
证券市场欺诈成风,是政府不重视这个问题吗?显然不是。通过立法管制欺诈行为已有年头。例如,1993年除《股票发行与交易暂行条例》外,原国务院证券委员会还特别颁布了《禁止证券欺诈行为暂行办法》。最近生效的《证券法》更对这类行为施以严刑峻法。该法规定的责任条款总共约有33条之多,其中17处规定了刑事处罚。1997年10月1日开始实施的修订后的新《刑法》第180条至第182条也规定:对"故意提供虚假信息"、"诱骗投资者买卖证券"、"操纵证券交易价格"、"转嫁风险"者,处5年以下有用徒刑或拘役。但是,道高一尺,魔高一丈。证券欺诈不但没有收敛,而且开始向多元化、专业化、隐蔽化的深层次发展。证券欺诈行为为何屡禁不止?本文试从证券制裁体制角度谈谈这个问题。
证券制裁体制的三个支柱
证券制裁体制一般分为行业自律,官家执行体制(刑事或行政制裁)和私家执行体制(民事诉讼)三个部分。三个支柱能否发挥作用,关键在于其实施的制裁是否有充分的威慑效果。犯罪经济学告诉我们,在决定制裁的威慑效果上,有两个变量:制裁的严厉性(severity)及确定性(probability,或称概率)。制裁越严厉,实施制裁的可能性越大,威慑效果就越强,反之就越差。因此,威慑的效果取决于上述两个变量的最佳组合。著名法律经济学学者波斯纳认为,增加惩罚确定性的代价高昂,而增加惩罚的严厉性的代价远远为低,几乎等于零。因此,他主张提高惩罚的严厉性,以便在较低执行成本的情形下取得相同的威慑效果。3事情果真这么简单吗?有两个理由可以说明波斯纳观点不能成立。首先,虽然经济学假设一般个体都是厌恶风险的。但是这个假设不适用于所有的人。相反,有证据表明,"敢做股票的都非等闲之辈",4证券欺诈行为人都有强烈的风险偏好。5。这种偏好因转轨时期的产权制度和企业内部相互制衡的法人治理结构,没有真正建立起来而得到加强。原因是,通过内幕交易、联手欺诈、操纵市场等手段进行违规操作的,主要是一些资金实力雄厚的机构大户,这些机构大户,又多为国有金融机构。其最突出的特点是没有产权的"硬约束",赚了归自己,亏了算国家的,操作者放手一博的动机非常强烈。何况,上述厌恶风险的假设可能不见得能够成立。是否厌恶风险,不但因人而异,而且要看冒相关风险合算不合算。低概率的严厉惩罚难于产生威慑效果。以乘坐飞机为例。虽然机毁人亡对乘客来说,是一种再严厉不过的惩罚。但是由于空难的可能性微乎其微,没有人会因此不坐飞机。犯罪学家相信,制裁的确定性比其严厉程度往往能产生更大的威慑效果。6考虑到证券欺诈行为人的行为偏好,提高惩罚的确定性可能对于吓阻违法犯罪行为更加有效。否则,即使规定的惩罚非常严厉,但是逍遥法外的概率很大或者处罚得很轻,他们还是就会对制裁的严厉性视而不见。对波斯纳观点的另一个有力批评是,至少在现代法治国家内,如果不想“草菅人命”的话,“治乱世用重典”的道理显然把复杂的问题简单化了。例如,将个人投入监牢的刑事处罚,后果过于可怕。相应地,法律要求对嫌疑犯实施一定的程序性保护。而这将降低惩罚的确定性。波斯纳似乎没有考虑到惩罚的确定性和严厉性之间可能存在的彼此消长的的关系。关于制裁的严厉性和确定性的讨论有助于我们反思确保证券法实施的三个不同体制。
首先谈谈行业自律。行业自律是建立在这个信念上的,即大多数个人和公司均致力于提升职业操守标准,而这些标准是由业内龙头企业确立的。关于行业自律的作用,国内有不同看法。英国的经验表明,行业自律要奏效,需要满足三个条件。首先,金融界圈子不大,彼此相识。其次,金融界具有同质性(homogeneous)。第三,一个人在同道中的名声至关重要,声名好坏比潜在的处罚来得要紧。7前述两个条件是否具备,我们姑且不论,光就名声的两面性来看,在市场经济并不成熟的我国自律能否奏效值得怀疑。白领犯罪学专家萨瑟兰早在1949年就写到:“那些破坏旨在调整商业活动的法律的生意人,经常并不因此失去身份或者商业同道。虽然行业中的某些人对他会有看法,其他人却会敬佩有加。"8他五十年前的评论预言了当日中国的现实。例如,“尽管中国证监会每年都查处了一批案件,但在业内并没有形成"操纵股市可耻的观念,相反在业内却经常流传一些"令人称羡"的操纵成功事例。”9
从实际情况看,行业自律在中国基本上软弱无力,有时还出现行业保护主义的倾向。10证券业概莫例外。一方面,行业协会在对其成员(主要是证券商)的监管方面缺乏有效的手段。尽管在这些协会的自律公约中,也可以看到"会员如有违反以上规定者,将视情节轻重予以以下处分"的条款,但那些惩治的措施(如:责令改正、警告、协会内部通报批评、取消会员资格、呈报上级主管机关等)无力无效,完全不能对违规者起到震慑作用。另一方面,行业自律机构的机制不够健全和独立,影响其工作质量。当不少证券机构铤而走险时,行业协会并未能预先防止或者及时制止。对于这个结果,人们实际上不必大惊小怪。虽然社会信用在任何经济,政治和法律制度中都扮演着重要的作用,但是许多研究转轨经济学和社会学的人士都认为,斯大林式的中央计划体制的遗产之一,就是信用程度很低。11在这种社会里,法律没有发挥它的核心功能,即防止不正当的价值转移,结果机会主义行为盛行,名声和信誉更是不值钱。从上述威慑理论来看,行业协会形同虚设,关键在于其施加的制裁不痛不痒。这是行业自律的天生缺陷。证券行业自律发端于英国。这种监管手段是否仍然合乎时宜,很成问题。在公司证券法律方面,香港依样画葫芦,几乎是英国的翻版。但是,两地以及美国的一些商法专家都对行业自律的有效性提出了有力的质疑。12
官家和私家执法体制的得失
官家执行体制在一些方面有其优越性。私家是否起诉,考虑的是自己是否能否从执行行动中获得好处。这会导致方向相反的两种极端情况。一方面,在有利可图时,投资者会“敲竹杠”,对大公司,证券商和专业机构动辄以诉讼相要挟。另一方面,如果无利可图,投资者就对证券违规行为兴致索然。在我国,从长时间来看,两权(所有权和控制权)分离将是大多数公共公司的基本特征。由于股权分散化和股东异质性,单个股东为监督付出的成本将使所有股东受益。因此,广大散户股东对公司既然缺乏有效的控制力,也缺乏监督热情,搭“方便车"倾向强烈,热衷于"用脚投票"。官家执法可能有助于缓解这个集体行动问题。其次,私家执法可能无法产生足够的威慑效果。如果十次违规却只有一次被成功地索赔,对欺诈行为人来说,在证券市场上兴风作浪,作奸犯科仍是有利可图的好生意。在这种情况下,官家执行体制特别是刑事制裁可以起到一定的威慑作用。
无庸讳言,官家执法也有缺陷。首先,全球证券监管部门的一个共同抱怨,就是财力与人手的严重不足。依据《证券法》,中国证监会具有广泛职能,从审批企业境内外上市,到批准首期公开发行(IPOs)的价格,不一而足。与此同时,证券会的人手却非常有限。该机构目前总共约300人,其执行部不足30人。调查商业欺诈是件极其费时费力繁琐的工作,有时需要在不同地点审查上百成千文件。不用说证监会的调查经验和专长不容乐观13,光是例行各类公事,证监会的工作人员大概都会焦头烂额,有多少精力用于监督此起彼伏的证券违法行为,值得怀疑。其次,在处理证券欺诈问题上,我国同样存在政出多门这一普遍问题。调查证券欺诈一般由证监部门负责,但是如果发现有犯罪嫌疑,应当及时向公安机关移送。14是否起诉证券犯罪案件,则由检察院决定。涉及案件处理的部门,可以包括人民银行、监察部门、审计部门、甚至执政党的纪律检查部门。问题是不同衙门有不同的工作重点和部门利益。公安和检察工作千头万绪,又有多少精力和热心去管证监部门的份内事呢?毕竟,如果证券市场出现了大问题,不管公平与否,首当其冲受到指责的将是证监会。如果公安检察机关的人员认为上市作假没有杀人抢劫那么严重,也不足为奇。人多不一定好办事。官方执法过程将出现扯皮掣肘现象,可想而知。何况,在企业上市包装过程中,弄虚作假的始作俑者往往是企业和地方政府。各种利益阶层、利益集团包括地方利益、局部利益甚至领导人个人利益往往与公司证券违法犯罪行为有千丝万缕的联系。一旦查处,必使其劣迹败露。证券监管部门查处违法行为,难免遭到各种各样的阻挠。今年初发布的《查处证券期货违法犯罪中加强协调配合的通知》呼吁克服地方保护主义和部门保护主义,不得以罚代刑,加强信息交流,云云,都是有感而发,并非无的放矢。
第三,是证监部门的态度问题。西方组织理论(OrganizationalTheory)认为,在行使自由裁量权时,行政机关乃至整个官僚系统都有谋求部门私利的倾向。15该理论预测,行政机关因此将呈现某些行为特征。其中某些与证券管制直接相关。首先,任何行政机构都会为了扩大自己的“地盘”而于其它部门争权夺利。前些年中国证监会与中央银行,乃至财政部以及国家体改委争夺监管证券业的监管权就是一个典型例子。从微观层面上看,证监会可能会以行政处罚特别是罚款,代替刑事制裁。因为,把涉嫌犯罪的欺诈行为人交给公安机关侦察,检察机关起诉,证监会就失去对相关案件的主导权。相似的形象已经出现于美国。16。其次,管理机构都致力于保护自己免受外界批评。在面临有限理性的情形下,它们规避风险,并倾向于过度管制。这种行为实际上是理性的。原因是,监管部门不会因为在管制的成本收益之间进行适当的平衡而受到赞赏。但是,如果出现管制失灵(regulatoryfailures),哪怕是有效率的失灵,它们都可能受到抨击。结果,监管部门行为趋于保守。在制订规则时,它们也尽量避免清晰明了的规则,虽然这有利于企业和个人进行计划并减少诉讼。第三,监管部门习惯于说些放之四海而皆准的话,乐意做些“表面文章”,说得多做得少。蓝杰沃特教授通过实证研究发现,美国证监会的实践完全证实了组织理论的猜测。17
那么,在防范证券欺诈上,证监会的部门利益在哪里?对它来说,过于热心打击欺诈对它可能没有好处。得罪人不说,抓得越多,说明证券市场问题成堆,这有损其部门形象。不过,不抓也不行,这与群众对证券市场秩序紊乱的感觉有出入。因此,从自身利益出发,证监会对欺诈活动会有所动作,但不会“走过头”。这就是为什么证监会的高层人士喜欢说证券市场发展的主流是健康的原因。行政机构谨小慎微,害怕承担风险而且老想保护自己面受外界批评,中外皆然。一个商业欺诈问题专家就曾说过:“在英国,大张旗鼓地侦破欺诈案件政治上没有好处。”。18考虑到证券欺诈行为具有隐蔽性,犯罪人行为难以取证、难以界定,监管部门谨小慎微的态度就不足为奇了。
在部门利益驱动下,还会出现有趣的微观现象。实践表明,办案人员最怕的,就是办“夹生饭”案件。相关部门已经开始调查相关单位和个人,有重大怀疑但又无充分证据。因受人力,财力时间等客观条件限制,无休止追查并不现实。为了避免骑虎难下的窘境,证监部门可能乐意于调查那些它们较有把握,而把可能更重要的案件撇在了一边,或者象公安机关有时所做的那样,不破案就不立案。19同样地,由于取证困难,监管部门对违规者经常有意无意地从轻发落。对后者现象的另外一个解释是证监会同样需要保护。对于证监会的裁决,一般都允许当事人提起司法审查程序20。一般来说,处罚越重,当事人上诉的动因就越强烈。但是,没有政府机关希望自己的决定因为不公平或者武断而被推翻。“在最糟糕的情形下,司法审查可被当事人当作一种手段,以便迫使管理当局改变特定行为或者同意施加更轻的处罚”21。这个威胁使得证监会作出行政处罚时,往往手下留情。这种做法类似于美国的辩诉交易(pleabargaining)制度。在两者情形下,处罚者均以相对较低处罚换得被处罚者对处罚结果的接受。这种做法情有可原,但是结果堪忧。它不但损害了公平,也使许多行政制裁的威慑效果大打折扣。
如上所述,刑事制裁对于吓阻违规者有时的确具有独特作用。《证券法》第11章中共有17条规定了刑事责任,这在一部商事法律中是很少见的。立法者显然希望通过严刑峻法,吓阻止违法现象发生。“治乱(世)市用重典”的决心固然值得称道,但是结果会如何呢?可能令其大失所望。现代法治的一个基本要求,就是制裁越严厉,保障行为人受到公平审判的程序性措施就越趋严格。在我国,只有“犯罪事实清楚,证据确实充分”时才能对人犯定罪量刑。相较之下,在民事诉讼中适用的一般证明要求是一方当事人提出的请求与证据更有说服力即可。证明要求的差别区别导致了对违规者责任确定律的重大差异。事实上,虽然这些管辖区域的公司证券法律甚至一般刑事法律都不厌其烦地规定了违规行为的刑事责任,无论美国,英国,加拿大还是香港,因证券违规行为而被处以刑事处罚的例子都是很少的。1998年11月,中国法院首次援用新刑法中的证券犯罪条款,在在被称为证券史上最严重的一起证券欺诈案的琼民源事件中,对两名个人违规者进行了刑事处罚,两人分别被处以两年和三年徒刑,其中一人的还是缓刑。22刑事定罪一者少见,二者处罚不重,一个关键原因在于证明要求难以得到满足。但是,规定了刑事处罚,执行时却不得不稀稀拉拉,这就象狗关叫不咬人,久而就之,人们就不把它当回事了。按住葫芦起了瓢。刑事责任的加重可能导致威慑效果下降,这大概是立法者始料未及的。23何况,对于许多人来说,如果通过内幕交易等非法行动能够狠狠“发它一笔”,坐两三年牢快活后半生,也是值得考虑的买卖。人穷志短。在贫困的社会里,谋生不易,赚钱何其艰难,许多人往往愿意以自由、尊严甚至健康来换得金钱,也不是闻所未闻的事。
作为威慑手段,刑事制裁还有其它缺陷。在中国证券市场上,通过内幕交易、联手欺诈、操纵市场等手段进行违规操作的,主要是一些资金实力雄厚的机构大户。证券欺诈往往涉及法人犯罪,如何惩罚合适呢?如果惩罚该法人,难以起到威慑作用。针对个人,容易出现“替死鬼”现象。机构和直接涉案的较低级职员受到惩处而幕后指挥者则因查无实据而逍遥法外或行政处分了事。24至于罚款,数量小无关痛痒,数量大一则难以执行,二则损及有关企业的投资者、债权人等的利益,可能还会被抨击为花钱买违法的许可证。何况,以罚代刑有损法律的尊严和公正。取消从业资格等直接针对个人,本应具有较大威慑效果。但是,由于取得这种资格时许多人并未付出巨大代价25,这种处罚很可能起不到什么警示作用。
相比之下,私家执行体制具有一定优势。民事诉讼目前是投资者取得赔偿的唯一途径。民事赔偿的意义,表现在两个方面。一方面调动投资者起诉的积极性,另一方面吓阻潜在违规者违法。必须将欺诈果实吐出来,对以攫取暴利为目的的欺诈行为人来说,这个制裁可说打蛇打在了七寸。民事赔偿的可能性也使广大的受害者乐于协助政府发现和调查欺诈案件。犯罪学家发现,多数刑事案件的受害者没有报案的积极性。26妇女被强奸后一般不愿声张就是一个明显的例子。刑罚的目的在于维护社会秩序。但是,良好的社会秩序是一种“公共品”(publicgood)。谁都乐见其成,但是没有人愿意为此付出什么。如果受害者知道抓获侵害者后自己可望得到赔偿,情景可能就不相同了。他们就有了举报违法行为,协助政府部门以及起诉的积极性。这不但是较低成本的执法行动,而且通过提高违规者被发现和处罚的可能性,大大提高相关制裁的威慑效果。当然,要做到这一些,必须将投资者的民事救济权利广而告之。这就离不开法制宣传和新闻报道。
在这个方面,一个较成功的先例是《消费者权益保护法》。该法第四十九条规定:经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。制定该条的目的,就是发动群众打假治假,运用惩罚性赔偿的原则,打击造假、卖假的不法分子。从实施效果看,立法者的初衷基本达到了。由于各级消费者组织和新闻媒介对该法的双倍赔偿的规定铺天盖地的宣传,消费者对欺诈行为的投诉显著增多,甚至出现了专门以打假为业的群体。这就是著名的“王海现象”。消费者运动与打击证券欺诈在许多方面具有相同点。例如,对于个别购买者来说,对于小额纠纷,他们往往忍气吞声,缺乏告状的积极性,而且在权益受到侵害时不愿告状愿投诉27。批评他们权利意识淡漠显然是不公平的。他们告诉之前考虑值与不值,用经济学术语来说就是进行成本收益分析。这反映了他们的经济理性和打击作假行为的“公共品”的特征。对付这种非法行为的最好办法,不是政府“挑大梁”的集权式的执法体系,而是大众自发追索的分权式的执法体制。
在这方面,健全的集团诉讼制度尤其重要。所谓集团诉讼,是指当争议发生后,权益受损的众多当事人为了维护自身利益组成一个集团,由集团中一人或者数人代表其他具有共同利害关系的集团成员起诉或者应诉,而法院所作的裁决对所有集团成员均有约束力的一种诉讼制度。集团诉讼规则对于证券法的特殊影响,可从美国和加拿大的证券诉讼案件的重大差别得到证实。两国证券法规中的民事责任制度极其相似,28但私家诉讼案件数却判若天渊。这主要由于两国不同的集团诉讼规则。集团诉讼制度肇始于英国,并为美国和加拿大所效仿。这些国家都把集团成员具有“共同利益”作为适用集团诉讼的要件。但是,加拿大法院对“共同利益”的解释,传统上极其严格,集团诉讼制度名存实亡。不同的民事诉讼规则导致了美加两国证券集团诉讼案件数目上的极其显著的差异。29近年来,加国开始向美国模式靠拢,同时允许在集团诉讼情形下实行“胜诉酬劳”制度。结果,集团诉讼案件数目急剧上升,30放松限制的效果立竿见影。
美国的经验表明,投资者的查询和投诉是监管部门发觉证券违法违规行为的最重要来源之一。31可以预言,合适可行的索赔机制,将大大提高投资者通过告状或者投诉维护自身权益的积极性。这无疑将以合理的成本显著提高违规者被发现并惩处的可能性,从而大大提高相关制裁措施的威慑效果。另一方面,在民事诉讼中的证明要求较低,有助于民事责任的确立。例如,在英国,伦敦证券交易所负责起诉内幕交易案件。该交易所的一位工作人员就说过,在四分之三的案件中,他有证据证明民事责任能够成立。但是,如果要他满足刑事的证明标准,他就无能为力了。32由于制裁的确定性和严厉性的组合比较理想,行之有效的民事救济体制可望具有更好的威慑效果,并构成证监会自身执行努力的不可或缺的补充。
中国私家证券诉讼:目前的困境
在中国,投资者通过诉讼寻求民事救济,目前存在严重法律和现实障碍33。不管是《公司法》,或是《证券法》,对诉讼事由都采取及其有限的列举方式。前者赋予股东一系列权利。从表面上看,与美国或者加拿大的公司法类似。问题是,该法通常没有规定如果这些权利遭到侵犯,股东可以享有哪些民事救济。中国法律也没有规定董事经理对于股东和公司,以及控权股东对于小股东的信义义务(fiduciaryduties),股东诉讼缺乏一般的法律依据。虽然《禁止证券欺诈行为暂行办法》和和《股票发行与交易管理暂行条例》都规定,因证券欺诈行为造成投资者损失的,他们可以提起索赔诉讼。但是,如何个索赔法,没有任何法律法规给予明确的指导。相反,零散的法规体系使得提起证券诉讼变得非常困难。其它的障碍包括:(1)由于中国法律没有规定“信赖假定”条款34,原告投资者需要证明自己的损失与被告的证券欺诈行为之间的因果关系。通常,这就意味着原告需要证明在买卖证券时自己信赖于招股说明书等通信内的虚假,致人误信的陈述或者重大遗漏。换句话说,就是证明如果所有重大事实均已得到披露,他是否还会去买卖特定证券。由于证券价格取决于一系列复杂因素,这无疑是非常困难的,原告往往难逃败诉的命运。35其次,中国没有完善的集团诉讼制度。由于个别投资者从证券诉讼中获益有限,他们个人往往不愿意起诉实力强大的大公司,证券和专业机构,以免得不偿失。这个“集体行动”难题只能通过集团诉讼方式解决。然而,中国的代表人诉讼制度规定得很笼统,且设置种种阻碍,使集团诉讼难以发挥实效。第三,民事诉讼实践中一般适用败诉方承担胜诉方诉讼费用的原则,一般投资者对于提起诉讼顾虑重重。第四,集团诉讼要大行其道,离不开“胜诉酬劳”即“不成功不收费”制度。这种制度把诉讼结果与律师费挂钩,把诉讼的融资问题交给愿意为此冒险的诉讼律师处理,使私家证券诉讼变成现实。对于这种收费方式,目前中国法既不禁止也不认可。第五。《证券法》中若干责任规则的缺陷也加剧了投资者索赔的困难。36《证券法》规定,为证券发行,上市或者交易出具审计报告,法律意见书,资产评估报告的专业机构,“就其所负责的内容弄虚作假的",应当承担法律责任包括连带的民事责任。何谓“弄虚作假”?该法语嫣不详。中国证监会法律部负责人在回答记者咨询时说,律师对于已经勤勉尽责仍未能确定的事项,应当出具保留意见。这实际上回避了存在重大错误陈述包括遗漏时,如果职业人士并不实际知情是否仍需承担责任的问题37。美国等地的经验表明,能够证明上述职业人士对其实际知情的案件是很少的。正是因为即使不知情也可能承担责任,才迫使被称为“警犬职业”的服务机构,诸如律师、会计师事务所对可能产生责任的事项进行全面深入的调查。强化律师、会计师事务所等职业机构的法律责任,对于保障缺乏复杂的财经知识和经验的多数中国投资者,并纠正证券市场严重存在的信息不对称现象,具有特别重大的意义。
从以上讨论可以看出,投资者通过民事诉讼讨回损失,困难重重。遗憾的是,《证券法》第209条规定进一步伤害了投资者索赔的积极性。该条规定:"依照本法对证券发行,交易违法行为没收的违法所得和罚款,全部上缴国库。"虽然中国经常受到“有法不依”的讥评,这回倒是法律怎么说,实践也就怎么做。在琼民源事件中,证监会就下令将132810000元的“非法收入”充公。结果,虽然该笔款项大部来自广大投资者,107,000位股民却分文未得。第209条的规定不但有失公平,而且严重挫伤投资者发觉和控告欺诈行为的动因。可以断言,没有完善的投资者民事救济制度,就不可能有健康持久发展的证券市场,证券欺诈的猖獗现象就难以杜绝。如果说无时不在的私家诉讼威胁一定程度上造就了美国的全球首屈一指的资本市场的话,在主要依赖行业自律和官家制裁体制的英国和香港,民事责任制度的欠缺就是公司证券法律往往得不到有效执行的重要原因。38
若干改革建议
如上所述,证券欺诈屡禁不止,关键原因在于证券制裁体制存在根本缺陷。行业自律先天不足,后天失调,民事诉讼制度名存实亡。而政府倚重的行政和刑事制裁体制又因种种原因只能发挥非常有限的作用。证券市场出现的种种丑陋现象,绝非偶然。那么,如何改进目前的证券制裁体制呢?首先,要完善投资者民事救济制度,特别是建立证券集团诉讼机制。其次,应当理顺不同衙门在处理证券欺诈案件上的关系,最终实现证券欺诈行为的调查权和刑事起诉权集中于证监会的过渡。第三,灵活处理法律程序中的证明要求问题。可以规定,在违规者对证监部门提起的行政诉讼中,适用“谁主张,谁举证”的一般民事诉讼证据原则。这在美国有先例。第四,证监部门要保护投资者,首先是自己要得到适当保护。安大略《证券法》第141条就规定,就证监会善意执行证券法律或履行职责过程中出现的任何失责或者疏忽行为,不得对其或其成员,雇员提起索赔诉讼。这种规定的目的,是证监部门能够摆脱后顾之忧,有利于它们大胆负责地工作。第五,更积极地使用一事多罚的办法。例如,如果证券律师参与证券欺诈,不但证监会要对其罚款,吊销或者暂停其证券律师职业资格,而且管理律师业的司法行政机关(相当于香港的律师公会)应当立即跟进,对违规律师刻以其它处罚。甚至执政党的纪律部门也可对相关律师进行党纪处分,如果该律师是共产党员的话。这样做的目的,主要目的在于加重违规者的损失,同时绕开刑事定罪往往既不容易也不合适的障碍。第六,私家证券诉讼不无弊端。这些弊端包括导致诉讼费用高企,公司日常经营运作受到一定干扰,投资者与其证券律师可能串通,进行诉讼,等等。为了有效控制私家诉讼的这些负作用,,同时也为了解决多数上市公司经常存在的集体行动问题,中国应当借鉴美国,加拿大,英国以及香港的做法,让政府机构特别是证监会在民事诉讼中扮演一定作用。在英国,“证券投资委员会”(SIB)就曾向非法进行投资业务的人士成功追讨过赔偿金并把它派发给受害的投资者。39在这方面,具有较完善立法的地区要算加拿大安大略省。该省《证券法》规定,当出现内幕交易等情况时,相关好处应当归于上市公司或者共同基金。经其证券持有人或者证监会申请,如果法院确信该公司或者基金没有,怠惰于提起旨在追讨内幕交易收益的诉讼,或者虽然提起这种诉讼,但是检控不力,法院可以授权或者责令证监会提起诉讼,相关的诉讼费用也由后者承担。为该目的,上市公司与基金必须向证监会提供充分合作。40建立一套相对健全合理的民事责任制度,绝非一日之功。考虑到中国目前严重缺乏高素质的证券律师,由证监会代表投资散户提起民事诉讼尤为必要,也有助于解开政府害怕证券诉讼失控的心结。当然,这个设想能否变为现实,取决于证监会能够迅速招募到合适的法律人才。目前低廉的薪水待遇和爱国奉献的理想主义号召显然解决不了问题。
顺便提一下,加拿大(主要指安大略省)证券法中的民事责任制度与美国的极其类似。但是,美国证券法规则体系零散。不但证券立法显得杂乱,而且一般的普通法规则与法规中的规则关系复杂。经常地,这成为证券诉讼的主题。相比之下,加国汲取了美国法的精华部分,对其进行了归纳整理,体例上更胜一筹,对欠缺证券民事责任立法经验的中国来说,可能更有借鉴价值。《安大略证券法》全文业经大陆法律学人移译成中文。有兴趣者可以参阅中国对外经济贸易出版社1999年出版的《加拿大重要公司公司法和证券法》一书,特别是《安大略证券法》第二十三章(民事责任)。
结语
与许多人想象的相反,大陆中国人"非讼"的传统意识正在急剧淡化。在权益受到侵害时,国人已经不再“和为贵”,求得一团和气。相反,他们日益倾向于诉诸法律,在法庭上为自己讨回公道。法院案件因此呈直线上升趋势。民众权利意识的增强,是中国社会逐步走向现代化的可喜征兆。41遗憾的是,政府的观念转变好象比民间慢了一拍。今年7月1日开始实施的《证券法》表明,中央计划时代政府揽权争利的陈腐观念阴魂未散。虽然政府已经意识到保护投资者,防范和制止证券欺诈行为的蔓延对于发展证券市场,改善企业治理的重大意义,中国的投资者保护体制的特征,可以用父权主义这个词语来概括。
有人统计,该法接近三分之一的篇幅与证监会直接或者间接相关。一方面,政府把自己当作证券市场的主角,大包大揽。另一方面,却不赋予或者说剥夺了投资者通过民事诉讼寻求救济的应有权利。民事责任制度名存实亡。广大投资者面对的是,障碍重重的民事索赔体制和使其丧失索赔积极性的反激励机制。市场秩序紊乱的问题,很大程度上被当作监管部门权力不足,以及对违规者处罚不够严厉的问题。
政府未能意识到的是,不论是监管部门,还是官家执法体制本身,都存在着局限性。与刑事和行政制裁体系相比,健全的民事责任制度由于具有威慑的确定性和确定性的更为理想的组合,对于遏制证券欺诈更为有效。政府垄断对公司证券法制的执行的结果,是使证券欺诈充斥于市,违规犯罪行为愈演愈烈。如果没有反思证券执行体制上的根本性漏洞,进行有效改革,伴随政府将民间储蓄从银行赶向股市的努力将是银行的兑付隐忧转换成他日股市崩溃的危机。社会大众的毕生积蓄,将逐步蒸发,"合法”地化为泡影。由此而来的对政府失职的不满和指责,可能演变成震撼社会的经济和政治风暴。中国政府反思其保护投资者的策略,已经刻不容缓。相关的修例固有必要,观念更新却是一切行动的基础。可以说,那种认为只有政府大手包揽,垄断执法才能确保公共秩序,并视民众权利和参与为累赘的父权主义哲学才是中国证券欺诈行为屡禁不止的根本原因。


作者蔡文海,加拿大多伦多大学法律博士(JurisDoctor)(1997年)。
本文原载于香港《信报财经月刊》1999年11月(总272期)。
版权为原作者所有,未经作者同意,不得转载。



1 转引自郭锋, “完善证券监管机制防范市场风险”,卡斯特经济评价中心研 究 报 告, 载 于中国咨询行商业报告库(在线词典) (1998 年 8 月 20 日)。
2 See, e.g., S. Y. Wu, Production, Enterprenuership and Profits (1989).
3 Richard Posner, The Economics of Justice, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1981, at 167. 但 是, 根 据 贝 克 和 斯 蒂 格 勒, 加 重 处 罚 增 加 了 腐 败 的 收 益。See Gary Becker and George Stigler, "Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers", Journal of Legal Studies, vol. 2, at 6.
4 这是为数不少的机构投资者或市场观察研究人士在直言,新刑法生效不会 给 股 市 带 来什么大的影响时的评论。参见“新刑法生效会减少股市范规吗?”,《经济日报》 (1997年11月4日)。
5 “证 券 欺 诈 行 为 人 的 冒 险 性,投 机 性, 赌 博 性 强。由 于 目 前 规 范 证 券 市 场, 制 裁 欺 诈 行 为 的 相 关 法 律 尚 不 完 备, 抓 紧 时 间 钻 法 律 空 子 “捞 一 把”的 欲 望 使 其 行 为 几 近 疯 狂”。新 华 社,“中 国 防 范 和 控 制 证 券 欺 诈 刻 不 容 缓” (1998年 10 月 26 日)。
6 See, e. g., J. C. Coffee, Jr., "Corporate Crime and Punishment: A Non-Chicago View of the Economics of Criminal Sanctions" (1980) 17 Am. Crim. L. Rev. 419 at 423.
7 See, e.g., N.S. Poser, International Securities Regulation (Boston: Little, Brown, 1991), at 85.
8 E.H. Sutherland, White Collar Crime (New York: Dryden Press, 1949) at 219.

交通运输部关于印发资源节约型环境友好型公路水路交通发展政策的通知

交通运输部


交通运输部关于印发资源节约型环境友好型公路水路交通发展政策的通知

交科教发〔2009〕80号


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团、计划单列市交通厅(局、委),有关港口管理局、中央管理的交通企业,大型港口集团,有关科研院所、高等院校,部属各单位:
  为深入贯彻落实科学发展观,指导公路水路交通行业调整产业结构、转变发展方式,走资源节约、环境友好的发展道路,不断提高“三个服务”的能力和水平,推进现代交通运输业发展,部研究制定了《资源节约型环境友好型公路水路交通发展政策》,现印发给你们,请认真学习并组织好贯彻和实施工作。


交通运输部
二○○九年二月二十六日



资源节约型 环境友好型公路水路交通发展政策


前  言

  节约资源、保护环境是我国的基本国策。党的十七大明确指出:“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”,对资源节约和环境保护提出了更高的要求。
  交通运输是建设资源节约型、环境友好型社会的重要领域,节约资源、保护环境是发展现代交通运输业的重要内容。推进现代交通运输业的发展,关键是转变发展方式,走资源节约、环境友好的发展道路。为此,交通运输部组织制定《资源节约型、环境友好型公路水路交通发展政策》,明确到2020年资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的指导思想、基本方针及主要政策,以指导公路水路交通转变发展方式,加快推进现代交通运输业发展,不断提高“三个服务”的能力和水平,为经济社会又好又快发展提供更加有力的交通运输保障。
  一、资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的使命
  1.当前我国正处于改革发展的关键时期,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展,国民经济较快增长,人民生活水平逐步改善,综合国力显著增强,但资源短缺和环境恶化的压力不断加大,可持续发展面临严峻挑战,必须加快调整经济结构,转变发展方式,建设资源节约型和环境友好型社会,促进经济社会全面协调可持续发展。
  2.公路水路交通是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业和服务性行业。改革开放以来,我国公路水路交通取得了历史性巨大成就。到2008年底,全国公路总里程达368.4万公里(含村道168.9万公里),高速公路达6.03万公里;全国港口生产用码头泊位3.65万个,其中万吨级及以上泊位1480个;内河通航里程12.3万公里,其中四级及以上航道里程为1.6万公里;全社会公路水路完成旅客周转量12711亿人公里、货物周转量78217亿吨公里;沿海港口完成货物吞吐量44亿吨,完成集装箱吞吐量1.28亿标准箱。公路水路交通的快速发展,有力地支撑了我国经济社会的发展。
  3.交通运输业是建设资源节约型、环境友好型社会的重要领域。公路水路交通发展过程中,在节约资源、保护环境方面取得了显著成效。“十五”以来,全国公路单位运输周转量用地面积降低了30%左右,港口单位长度生产用泊位完成的货物吞吐量提高了1倍左右,营运车船能源利用效率持续改善,船舶重大污染防控体系初步建立,节约资源、保护环境在行业战略规划、政策法规、标准规范、科技创新中得到更加充分的体现。新时期新阶段,经济社会发展对交通运输提出了新的更高要求,节约资源、保护环境是转变公路水路交通发展方式的重要内容,任务十分艰巨。
  4.为满足经济社会发展需要,必须大力推进现代交通运输业的发展。到2020年,全国公路总里程将达到300万公里以上(不含村道),其中高速公路10万公里左右;沿海港口货物吞吐能力达到65亿吨以上,其中集装箱吞吐能力达到2.4亿标准箱;内河航道里程达到13万公里,其中四级及以上等级航道1.9万公里。交通建设与发展必须正确把握规模与结构、速度与质量的关系,将资源节约、环境友好作为加快发展现代交通运输业的切入点,构建一个更安全、更通畅、更便捷、更经济、更可靠、更和谐的现代交通运输系统,使经济社会运行更加高效,交通与环境更加友好,运输服务更加优质,这是交通运输行业的共同愿景,也是资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的使命。
  二、资源节约型、环境友好型公路水路交通发展方式
  5.资源节约型、环境友好型公路水路交通发展方式就是按照科学发展观的要求,充分考虑资源环境承载力,优化产业结构、提高发展质量、集约节约利用资源、发展绿色交通、推动安全发展,实现交通运输与经济社会协调、与自然环境和谐发展。
  6.资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的指导思想是,以科学发展观为统领,深入贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策,树立以人为本、好中求快、协调发展、可持续发展的理念,以转变发展方式为主题,以集约节约利用资源、保护生态环境为主线,大力发展现代交通运输业,努力做好“三个服务”〔1〕,实现交通运输科学发展。
  7.资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的基本方针是:
  ——坚持发展速度和结构质量效益相统一。把发展作为第一要务,在节约资源、保护环境的前提下,保持合理的发展规模和速度,优化交通运输结构,更加注重质量和效益,不断提高供给能力和服务水平。
  ——坚持将节约资源与保护环境贯穿于公路水路交通发展的全过程。在规划、设计、施工、运营、养护、管理和服务等各个环节,集约节约利用资源,促进资源循环利用,大力推进节能减排,有效保护和改善生态环境。
  ——坚持政府引导和市场调节相结合。强化政府规划、政策的指导,发挥市场机制的有效作用,综合运用经济、法律和必要的行政手段,规范和引导公路水路交通资源利用和环境保护。
  ——坚持发挥科技创新的引领作用。加强资源节约、环境保护技术的创新,加快科技成果的推广和转化,提高从业人员节约资源、保护环境的意识和能力,充分发挥科技和人才的支撑保障作用。
  8.资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的政策目标是,指导公路水路交通加快转变发展方式,明确优化交通运输结构和提高质量效率的方向和重点,鼓励和倡导集约发展、绿色发展和安全发展,强化科技创新,完善公共服务,规范和引导行业集约节约利用资源、保护改善生态环境,提高资源利用效率和环境保护水平。
  9.按照国家建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求,结合交通运输发展的特点,到2020年资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的主要指标(与2005年相比)是:
  ——公路单位运输周转量用地面积下降25%左右,港口单位长度生产用泊位完成的货物吞吐量提高50%左右,土地和岸线资源集约利用取得显著成效。
  ——营运客车、营运货车单位运输周转量能耗分别下降5%和16%左右,海洋和内河营运船舶单位运输周转量能耗均下降20%左右,港口生产单位吞吐量综合能耗下降10%左右,能源利用效率显著提高。
  ——营运车辆主要污染物排放总量减少30%、单位运输周转量主要污染物排放量减少50%,港口粉尘综合防治率达到70%,港口污水综合处理率达到100%,内河水域、重点海域的船舶污水接收处理率和船舶垃圾接收处理率均达到100%,主要污染物排放量显著下降。
  三、资源节约型、环境友好型公路水路交通发展的主要政策
  (一)加快产业结构调整。
  10.调整公路交通基础设施结构。加强公路网络化建设,优化网络功能结构与布局,继续推进国家高速公路网建设,加大国省干线公路升级改造和养护管理力度,加快农村公路建设,强化连接线、断头路等薄弱环节建设,充分发挥公路网络效益。优化公路运输枢纽布局,加快国家公路运输枢纽体系建设,提高枢纽站场的服务覆盖面。加快县级汽车客运站和农村客运设施建设。加快建设主要港口的疏港公路通道,完善港口特别是集装箱干线港的集疏运体系。
  11.调整水路交通基础设施结构。充分发挥水路运输运能大、占地少、能耗低、污染小的比较优势,大力发展水路运输。促进沿海港口资源整合,统筹区域港口群协调发展,拓展港口服务功能,进一步完善专业化码头设施。大力发展公用码头,加强老港区功能调整和技术改造。进一步提高港口航道等级和通航能力,以适应船舶大型化趋势。大力发展内河水运,建设以高等级航道为主体的干支直达、通江达海的内河航道体系,加快发展长江黄金水道,加快航电结合、梯级开发进程,建设布局合理、功能完善的内河港口体系。
  12.调整道路运输业结构。鼓励道路运输企业发挥自身优势,发展快件运输、冷藏运输等有特色、专业化的运输服务,拓展在供应链中的服务功能,积极发展第三方物流。强化快速客运,完善干线客运,加快农村客运,积极发展旅游客运、包车客运等客运服务形式,满足多层次、多样化的旅客运输需要。继续实施对客车实载率低于70%的线路不投放新运力的道路客运市场调控政策。鼓励按照市场规律整合资源,形成竞争力强、质量信誉好的道路运输骨干企业。推动营运车辆向大型化、专业化、清洁化方向发展,鼓励使用集装箱车、厢式货车、专用运输车和多轴大吨位货车、拖挂车等。继续推进营运客车等级评定制度和货运汽车推荐车型制度,推广应用先进成熟的节油型车辆,实施《道路运输车辆消耗量监测监督管理办法》,加大高耗油老旧运输车辆淘汰力度。
  13.调整水路运输业结构。大力发展现代海运服务业,提高海运服务贸易能力,拓展国际物流业务,增强国际竞争力。拓展水上客运服务功能,发展水上旅游客运及相关服务业。进一步引导港航企业规模化发展、集约化经营。鼓励船舶专业化和大型化,加快干散货、原油、液化天然气、集装箱等专业化大型船队的发展,明显提高海运船队技术水平。大力推进内河船型标准化,积极发展商品汽车、散装水泥、化学品和内河集装箱支线运输等特种运输船舶。加速淘汰能耗高、防污染性能差的落后、老旧船舶。
  14.促进综合运输体系建设。按照“宜水则水、宜陆则陆”的原则,优化交通运输资源配置,加强运输通道和综合交通枢纽建设,大力发展多式联运,加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。在规划、政策、法规和标准等方面,积极促进公路、水路、铁路、民航、邮政和城市交通等的有机衔接。加快建设中心城市综合交通枢纽以及服务于重点枢纽港口、重点物流基地(中心)、综合客运枢纽的集疏运配套设施,促进货运的无缝衔接和客运的零换乘。
  (二)提高交通发展质量。
  15.提升基础设施质量和效率。推行全寿命周期成本的设计理念,提高工程结构的耐久性、安全性和防灾减灾能力。建立工程质量信息统计分析制度和大型基础设施风险评估机制,加强工程建设管理,落实工程质量责任制,保证合理工期,强化质量监督。鼓励养护管理机制创新,大力推行预防性养护,加强基础设施的病害诊断与处理,保障基础设施的有效使用。加强对基础设施建设中主要产品和材料的质量监督,鼓励使用节能环保的新技术、新材料、新产品和新设备。大力推进基础设施的智能化进程,积极开展高速公路跨区域联网收费、不停车收费,加快数字航道、智能化航运建设,提高基础设施使用效率、运营效能和现代化水平。
  16.提升运输服务质量和效率。建立统一开放、公平竞争、规范有序的运输市场,提高运输效率和服务水平。进一步发挥港口、站场在物流中的结点作用,强化交通运输在供应链中的服务功能。促进农村物流配送体系建设,完善物流服务网络。规范货运代理等中介服务行为,鼓励货运代理网络化发展。完善费收等政策,积极推进甩挂运输发展。大力发展公共客运服务体系,重点改善客运服务质量,以多样化、高品质的运输服务引导出行者选择使用公共交通方式。加强城市公共交通与农村公路客运的有效衔接,加快推进城乡客运交通一体化,加大对农村公路客运的政策支持,加强农村客运网络化建设。完善公路服务区维修网点布局,推进机动车维修救援网络建设,为道路运输优质服务提供保障。
  (三)集约节约利用资源。
  17.集约节约利用土地资源。严格落实耕地保护政策,按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求,促进各种运输方式基础设施的衔接,统筹综合运输通道线位资源和运输枢纽资源的合理使用、综合利用,科学安排建设时序和时机,加强综合交通网络建设。加强与土地利用总体规划和年度用地计划的衔接,确保《全国土地利用总体规划》提出的2006—2020年新增公路用地145万公顷(其中农村公路用地30万公顷)、新增港口码头用地3万公顷目标的实现。严格项目用地审查,合理确定建设规模、技术标准,公路建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准,把节约土地特别是耕地作为方案选择的重要指标。大力推广节地技术,优化工程建设方案,高效利用线位资源,鼓励利用旧路改扩建,因地制宜地采取降低路基高度、提高桥隧比例等措施,控制公路基础设施工程用地和取弃土用地,提高土地资源综合利用效率。尽量利用荒山、荒地、废弃地,减少占用耕地、林地和经济作物用地,重视对施工临时用地和取弃土场的恢复,鼓励工程建设中采取改地、造地、复垦等措施,节约利用土地资源。
  18.节约使用集约利用港口岸线资源。坚持统筹规划、远近结合、深水深用、合理开发、有效保护,保障港口岸线资源合理、有序开放利用。完善港口岸线使用的法规制度,规范行政许可和开放利用行为。鼓励通过提高等级、改进工艺、更新设备、扩大陆域、完善配套等方式,加强老港区技术改造工作,提高老港区生产能力、技术水平,发展集约化、专业化、现代化港区,提高老港区岸线资源利用效率。
  19.节约和有效利用能源。进一步完善交通运输节能法规制度,加强行业节能监督管理。完善并严格执行交通运输固定资产投资项目节能评估与审查制度,制定节能评估导则和审查指南,将节能要求作为项目立项、初步设计、施工及验收审批中的刚性指标。制定并实施营运车船的燃料消耗量限值标准,建立和完善营运车船燃料消耗准入和退出机制,限制高耗能车船进入运输市场。加强对营运车船燃料消耗的监测与管理,淘汰高耗能的设施和装备,加快高油耗营运车辆退出道路营运市场进度,力争到2013年底前使在用营运车辆全部符合营运车辆燃料消耗量限值标准。建立港口主要耗能设备的行业准入制度,对重点耗能装置建立并实施严格的监控制度。强化对交通运输重点用能单位的监督管理,做好能耗考核分析,改进用能管理和技术。健全行业能源利用监测体系,完善行业能源消耗统计报告和分析制度。
  20.发展交通运输循环经济。遵循“减量化、再利用、资源化”原则,积极探索交通运输循环经济实现方式,完善标准规范,倡导标准化设计、工厂化预制,提高再利用水平。加强港口、公路服务区等生产、生活污水综合处理能力,加大中水回用力度。大力开展路面材料、废旧材料、疏浚土等资源的再生、循环和综合利用,实现对资源的少用、用好、循环用。
  (四)大力发展绿色交通。
  21.加强建设工程的生态环境保护。树立“最大限度地保护生态、最小程度地破坏生态、最大限度地恢复生态,不破坏是最好的保护”等理念。严格执行建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度,公路选线、港口选址尽可能避绕环境脆弱或敏感地区,减少对自然环境的不利影响。公路建设合理掌握平纵面指标,尽量拟合原地形,合理控制边坡高度,减少深挖高填,采取有效的水土保持措施,减少取弃土场、施工营地、施工便道等对生态环境的影响。港航工程建设要避免或减少对水生动植物生存环境的改变、破坏及对海岸的非正常侵蚀,严格疏浚土的处置,加强对废弃渣土、物料等建筑垃圾的收集、运输、消纳和处理。建设项目工程费用预算中应保证生态恢复所必需的费用,并确保其有效使用。大力推进基础设施建设的生态恢复,实现工程防护、景观塑造和环境保护的统一。
  22.大力减少车船污染排放。严格执行车船排放标准,控制和减少营运车辆、船舶的污染排放。强化对营运车船定期检查维修和监督检查,禁止超标排放。制定并实施船舶污染治理技术政策和治理规划,船舶强制要求安装污水处理设施和垃圾回收设施。对适用船舶的排污设备实施铅封管理,实现禁排;对非铅封船舶实行监督管理,实现限排。对船舶垃圾实施强制排岸接收处理,特别是在内河、湖泊、水库配备油污水收集船、建设垃圾回收站等配套设施,严禁船舶直接向江河湖海倾倒排放生活垃圾。
  23.提高船舶溢油防控能力。严格执行油船建造检验规范,加快淘汰不符合要求的老旧油船,降低船舶溢油事故污染风险。建立跨部门的船舶与重点水域溢油监测与应急反应体系,制定和落实溢油应急计划和预案,提高溢油事故快速反应和处置能力。加快建立船舶油污损害民事责任强制保险和油污损害赔偿基金制度,为溢油污染处置提供资金保障。鼓励社会力量积极参与防范和溢油污染事故处置。
  24.提高港口防污染处置能力。港口、码头所在地港口行政管理部门应按照规定配置足够的船舶废弃物接收设施,建设船舶油类、化学品、垃圾、生活污水回收、转运设施,配置船舶压舱水、洗舱水和生活污水接收处理设施,未纳入城市垃圾处理系统的港口应设置垃圾处理站。将港口和船舶污水、垃圾处理设施建设纳入城市污水、垃圾处理设施建设规划。港口要积极采用密封输送、抑尘、防尘等污染防治措施,有效降低有毒有害气体和粉尘的污染。
  (五)实现交通安全发展。
  25.提高水上交通安全和人命救助水平。加强海事监管、专业救助装备和队伍建设,以我国沿海和长江干线水域为重点,基本建立全方位覆盖、全天候运行、具备快速反应能力的现代化水上交通安全监管和救助体系。加大水上交通安全综合治理力度,形成权责明确、保障有力的综合监管机制。强化航运企业安全管理体系审核管理,加强船员、船舶和船公司的准入管理,严格执行船舶技术和船龄标准,继续实施船舶强制报废制度。加强以“四客一危”〔2〕、“四区一线”〔3〕及乡镇船舶和游艇等为重点的安全管理。重点加强港口滚装码头、危险品码头的安全管理,完善滚装码头载货汽车危险品等检测手段,加强港口危险货物运输企业和人员的准入和安全监督管理,鼓励港口企业建立健全安全健康环保管理体系。加强港口和船舶保安体系建设。
  26.提高道路运输安全水平。认真落实好“三关一监督”〔4〕的管理职责,推动道路运输企业提高自身安全管理水平,鼓励采用现代科技手段,加强道路运输安全管理。严格危险货物运输从业人员资格管理,危险货物运输车辆应规范标志标识、安装定位装置和行驶记录仪,推行安全卡制度。严格执行《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》和《营运车辆综合性能要求和检验方法》等强制性国家标准,加强营运车辆技术状况管理。强化车辆超限超载治理,在运输市场准入、货物装载等环节上严格把关。加强汽车客运站安全管理和农村客运安全管理。
  27.提高交通运输设施安全水平。严格按照国家及行业有关法律法规和标准规范的要求,加强交通基础设施建设安全监督管理,安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。继续推进公路安保工程建设,大力加强危桥改造,强化隧道建设与运营安全管理,特别是特大型桥隧工程的安全运营监控,加强桥梁的防撞设施建设。深入开展建设工程安全评价、通航环境安全评估等工作,将识别、查找危险源或安全隐患制度化,发现问题及时采取有效的预防、整改措施,避免、减少事故发生。
  28.提高交通运输应急保障能力。完善公路水路交通突发事件应急体系,加快交通运输应急队伍和应急平台建设,提高应对突发事件的能力。港口、航运、道路运输以及施工等企业,应建立突发事件应急预案体系。在全行业形成种类齐全、覆盖全面,具有较强针对性、操作性、实用性的应急预案体系。重点加强各层面、各部门应急预案的有效衔接。有针对性地开展预案演练,促进相关单位协调配合和落实责任。
  (六)强化交通科技创新。
  29.加强交通科技创新能力建设。政府积极引导,推进以市场为导向、以企业为主体、产学研相结合的行业科技创新体系建设。加强重点实验室建设,鼓励大型企业建立技术研发中心,引导建立专业特色明显的行业研发中心。加强交通科技信息资源共享平台建设,促进交通科技信息资源集成共享,提供数字化、智能化交通科技信息服务。加强科技人才队伍建设,加大对高水平研发人才、高技能人才和高层次管理人才的引进和培养,培育数量充足、结构合理、素质优良、勇于创新的科技人才队伍,形成比较完整的科研梯队。提高交通从业人员素质,推进职业资格制度与从业准入制度建设。开展资源节约、环境保护等方面的科普活动。
  30.大力推进行业重大关键技术研发。针对全局性、方向性、综合性的关键技术问题,大力推进交通科技自主创新,鼓励原始创新,强化集成创新和引进消化吸收再创新。在基础设施建设中实现重大工程的技术突破,在运输服务领域加大现代信息技术、管理技术等的集成应用,更加重视决策支持、智能交通、现代物流、交通安全、资源节约、环境保护、防灾减灾等方面的技术研发,强化基础性研究,攻克关键性技术,突破牵动性技术,普及应用型技术,促进高新技术在交通运输领域的应用。
  31.加强先进适用技术研发应用。大力研发应用资源节约与循环利用技术,鼓励因地制宜、就地取材,选用适宜地方特点的工程材料和结构形式,加强运输车辆、船舶节能减排技术的研发和应用,鼓励使用清洁能源。大力研发应用生态环境保护技术,积极研发应用溢油监视、鉴别、处理、生态评价技术和船舶防污染技术。积极研发应用防灾减灾、风险源辨识监控预警等交通安全新技术。
  32.加快现代信息技术研发应用。大力推进行业信息化建设,鼓励交通运输企业利用现代信息技术提升企业核心竞争力。综合开发利用行业信息资源,建立资源共享的政府公共信息服务平台和管理信息平台,完善公众出行信息服务系统,建立物流信息服务网络,为公众出行和货物运输提供及时、准确、高效的交通信息。推广高速公路不停车收费(ETC)系统,研发应用营运车辆的卫星监控和实时跟踪系统,建立全国道路运输车辆、营运驾驶员和经营业户数据库,加快交通电子口岸共享信息平台建设,研究推进内河航运综合信息服务建设,加强行业信用信息系统建设。
  33.强化科技成果推广和转化。积极采用新技术、新材料、新工艺、新装备,鼓励使用创新成果,建立和完善科技成果推广应用的有效机制,促进科技成果的产业化发展。大力实施科技成果推广示范工程,加快资源节约、环境保护、节能减排等技术的示范和推广,通过培训使从业人员掌握节约资源、保护环境的新技术、新方法。鼓励把先进、适用的科技成果及时纳入标准规范,或通过发布技术指南的方式予以应用。政府采购应优先购买我国自主创新的产品或服务。
  34.加强行业标准规范制修订。进一步完善交通技术标准规范体系,强化安全标准和运输服务标准,加强资源利用、环境保护、节能减排等标准建设。建立开放、及时的标准制修订机制,积极引进、消化和吸收国外先进标准,加快标准规范的更新。优先采用具有自主知识产权的标准,及时淘汰落后标准,支持企业、社会组织参与制订标准规范。鼓励结合地区特点制定地方标准。
  (七)提升公共服务能力。
  35.发挥规划和政策的指导作用。完善和健全交通运输发展战略规划政策体系,更加关注资源节约、环境保护、安全保障的要求,强化节能减排、环境保护等专项规划与相关政策,加强相关规划的衔接和协调。建立健全重大决策的专家咨询、社会公示、听证和信息公开等制度,提高决策的透明度和公众参与度,实现决策的科学化、民主化。
  36.发挥政府资金的引导作用。积极调整交通运输投资结构,加大对资源节约、环境保护、安全保障、科技创新等公益性领域的资金投入,为集约节约利用资源、保护生态环境、加强节能减排、发展循环经济以及开展相关示范工程等提供资金支持。积极推进交通预算项目绩效考评工作,不断改进项目管理和预算资金管理,提升资金的使用效率和效益。
  37.提高行政管理水平。加快建设和完善与资源节约、环境保护法律制度和标准体系。加强行政执法部门建设,把交通安全、节能减排和环境保护作为行业监管的重点,加大监督和综合执法力度。建立行业节能减排长效机制和产品认证制度。建立健全安全生产、节能减排、环境保护等的目标责任制,把资源节约、环境保护等要求纳入各级交通运输主管部门的绩效考核体系。推行政务公开,发展电子政务,强化公众信息服务,全面提升管理效能。
  38.倡导资源节约、环境友好的交通消费方式。树立绿色交通消费理念,建立资源节约、环境保护的激励机制,开展资源节约型和环境友好型行业建设,大力推动节能减排工作。加强对社会公众的引导,提倡资源节约、环境友好的出行方式,鼓励选择公共交通出行和使用节能环保型交通运输工具,加大宣传教育力度,使资源节约、环境保护成为全行业和社会公众的自觉行动。
【术语解释】
  〔1〕“三个服务”:是指交通运输发展要服务于国民经济和社会发展全局、服务于社会主义新农村建设、服务于人民群众安全便捷出行。
  〔2〕“四客一危”:“四客一危”船舶是指:客船、客滚船、客渡船、高速客船和危险品船舶。
  〔3〕“四区一线”:“四区一线”水域范围是指:渤海湾水域、舟山群岛海域、琼州海峡水域和西南山区的内河水域以及长江干线水域。
  〔4〕“三关一监督”:是指把好运输企业市场准入关、车辆技术状况关、驾驶人员从业素质关,加强客运站场的监督。


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