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浅谈案例分析的若干工作思路/陈继瑜

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 23:56:11  浏览:9525   来源:法律资料网
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浅谈案例分析的若干工作思路

陈继瑜


作为社会主义大陆法系的一个重要的组成部分,我国的整个法律体系在实施涉及法律的行政行为时,更多的考虑“现在该怎么办”,并在结合实际的当事人违法法律事实及其危害、及其适用的法律依据的基础上,来决定案件的最终处理结果。行政管理也是如此,绝大多数的行政案例分析过程中,我们通过研究当事人的经营和实际行为,围绕现有法律进行判断,进而根据现有法律及其适用结果,作出综合执法决策,认真履行行政机关的职责、职能。事实上,在案例分析的过程中,案例分析人员从事的是一种“社会工程师”的工作,仅仅聆听 “法律大师”在案件分析领域的精辟讲解确实可以受益,但是“世界上没有一双鞋子可以让所有人都合脚”,实际的案例情景解析还是依靠广大的基层干部基于相应的行政文化造诣、经验积累基础上的自身综合能力。案例分析的主要目的就是培养我们“边学边做”的实战能力,最终每个行政人员还得“用自己的筷子夹自己的菜”,还是要靠自己的能力解决各人自己的实际问题。
借鉴西方MBA教程中的“案例分析思路”,笔者认为我们案例分析的核心是:“正视遇到的事实,了解当事人过去的事实行为,提高分析当事人的技巧,提高作为一名案例分析者的判断力和洞察力,准确、及时、系统地决定你下一步该干什么。”实践中我们更习惯于原有的办案思维、原有的经验查案,应该将我们的先入为主的观点置于“实验室的门口”,抛弃原有的成见,根据案例的实际情况,系统了解案例所有参数、独立地积极思考、提出自己的分析结果和行动预案、并随时准备捍卫自己的观点,切实履行一个“社会工程师”的应尽职责。这可以说就是作为一名执法者的案例分析工作思路,观点仅供同行参考。

一、 了解当事人的基本违法机理
违法当事人作为经济社会的一种固有参与者,有其特殊的历史和经济必然性,是一种特定的社会环境下的特定的社会必然,有其固有的社会属性、经济属性、违法机理,并且违法趋势是随着社会、经济、法律等因素的不断变化而发展的。同时,按照西方的有关“人类行为”的研究,正常人的潜意识、心理动机、外部刺激条件、事实行为之间往往是具有联系的,是一种必然的触发事实的“多米诺骨牌”。
日常案例分析过程中,当事人作为一个“社会人”,一个存在客观违法心理的违法份子,其违法事实行为和其潜意识中的思想、社会环境三者之间存在必然的联系。作为一个“经济人”,如果当事人存在主观的违法故意,其非法动机无非是获得非法的经济利益、获得非法的市场份额,或者二者兼而有之,其所有的违法行为应该都是建立在以上基础上的“合理动机的结果”。按照《信息论》的观点,当事人的心理、行为习惯、所有违法细节掌握的越详细,成功办理案件的概率越高。目前的情况可能我们对于法律的“合法性”考虑相对比较充分,而基于社会多元文化、交叉学科基础上的案件的全面综合分析“相对比较欠缺”,因此在“合理性”和“合法性”之间产生一个落差,导致最终分析决策的信度受到影响,对于当事人的违法机理了解相对就不充分,不利于最终的案件处理。因此成功办理案件的必要前提就是明确“5个W和1个H”(即who 、 when 、 what、 where、 why 、how),切实落实案件的前期调查工作,务必采用逆向思维,多层次、多角度对比,综合分析,明确当事人的“非法比较竞争优势提升途径”、案件关键点、违法机理、随机违法趋势,为随后的案件分析、决策奠定良好的基础。
二、 了解法律和社会的一般客观规律
黑格尔说:“法的基地一般说来是精神的东西,它确定的地位和出发点是意志,所以自由构成了法的实体和规定性。” 世界法学界根据对于“法律认知”的不同又可以划分为众多流派,法学史上从柏拉图的《法律篇》到茨威格特及克茨二人合著的《比较法总论》,各个流派之间、流派内部之间互相争论,螺旋式发展,最终由实践来检验相关的理论正确与否。从某种意义上而言,人类的法律史就是一部不断矛盾、不断扬弃、不断比较、不断改良、不断发展的人类思想进步史。随着我国的法制进程的不断加快,学术领域的《法理学》、《比较法总论》等法学理论的研究不断深入,中国整个法律体系吸收、借鉴世界先进的法学思想精髓的进程不断加快,整个法律体系的立法、司法理念也在不断进步,跨专业的法律研究、立法、行政体系不断完善,法律的“社会化”趋势日趋明显,相应对于我们行政部门的法律要求也日益提高。

现实工作中我们对于整个行政的实体法比较熟悉,但是对于 “法理学”“法律史”“法律比较研究”等等领域的理解相对淡薄,以致于我们往往局限于解决常见的违法问题,涉及没有先例可循的、交叉法律制约的问题显得束手无策,法律的综合研判、决断能力有待提高。执法过程中我们习惯于用简单的法律条文去“套”违法行为,但是却很容易忽视了整个法律的精髓和初衷。法律作为一步人类文化的进步历史,有其固有的社会、经济机理和辨证法则。客观而言,法律的所有问题围绕着人与自然、理性、道德、功利、正义、自由、公平、惩罚等问题而产生。并不是局限于我们日常接触的几部行政法律、法规,如果仅仅拘泥于行政部门法律、法规看待问题,很容易产生“瞎子摸象”的失误。
根据以往的工作经历,笔者窃认为:就案例分析的指导思想角度而言, “法理”和“法哲学”领域倾向借鉴、采纳20世纪美国的法学家罗斯科.庞德的“社会学法学”理论,代表作是《通过法律的社会控制》、《法律史解释》,其思想博采各种法学流派的优秀理念,主张努力综合分析、历史、哲学和社会学等方法,通过某种形式的社会哲学和法理学和其他社会科学相互融合。庞德认为法律是“社会工程”,法理学是“社会工程科学”,强调法律在社会中的运行、功能及其结果,重视“行动中的法律”,倡导“法律的社会化”;在涉及法律与经济问题领域,可能理查德.波斯纳的法学思想——代表作《正义的经济学》、《法律的经济分析》、《法理学问题》,比较适合基层实践;在国际法律的竞合、借鉴领域、解决社会法律问题领域,《比较法总论》不失为一本切实可行的法学经典,同时比较法更是一所“真理的学校”、“解决办法的仓库”。正如德国法学家耶林所说的:“只有傻子才会因为金鸡纳树皮(即奎宁)不在自家菜园里生长出来为其理由而拒绝接受。”今后可能会由更好的法学思想、实践方法,不妨广纳先进法学文化的精髓,指导我们的实践。

三、 具备正确的方法论和判断技巧
如果说法律是“社会工程”,那么我们案例分析人员将是行政管理领域的“社会工程师”。当后人分析庞德的经典法学思想时候,十分明显的感觉到三个特征——博采众长、务实、不断改良。这对于今天我们分析行政经检案例,同样具有十分积极的借鉴意义。作为一种“社会工程”的一个细分化领域,案例分析的本身就是一种通过各种案件“征候”了解案件内幕“黑箱”的过程,同时也是一种应用各种先进思想、方法论的实践认知、解决问题的过程,也是更是一种实事求是的处事态度在执法领域的“应用”。她可能需要包容的大度,也包含计较顶针的细节,更是“普遍联系”的执着。典故“瞎子摸象”有时候可能就是我们在“案例分析”过程中的实际情况,如果我们每人都是一个“瞎子”(没有联系的思维,没有学术的包容的态度,同时执着于个人的真实经验和感知,并且不承认现实社会的客观事实),那么最终我们会陷入“无休止”争论的泥潭。如果我们采用普遍联系的态度,采用兼听则明的指导思想,将各个瞎子的说法联系起来,综合分析,那么我们才由可能会得出“大象的真实轮廓”。实际工作中,“三个臭皮匠,顶个诸葛亮”,群体的合作得到的将是群体效应,这将更加有助于我们看清案件的真实面目,使我们有可能得到更多的机会、更广阔的视角、多唯度的时空权衡、比较、评论分歧的优劣所在,这实际上也是一个认知论、方法论的问题,更是普遍联系、与时俱进的问题。其次应该采用多元文化视角。当今法学界,各种理论的包容程度越来越明显,大陆法系和普通法系的相互借鉴、相互学习、相互融合趋势也日益加深,多元文化对于法律发展的积极作用得到整个法学界的首肯。基层一个普通的案件,可能包括社会、经济、法律、人文环境等多方面的情景因素,同时存在“合法性”和“合理性”的问题,我们并不知道“哪片云彩会下雨”,如果按照纯粹法律的思维,得出的结论并不完善,可能按照多维的视角得出的结论会相对比较完善,相对比较真实,同时符合“现代法哲学”的思想。这点对于案件的最终决策相对有利。

哲学家康德说:“人人既具有获得真理的思维能力,又有按照原则去行动的实践能力。在这两种能力中,实践能力优于思维的能力,因为它构成了人的生命。”毫无疑问,我们执法者人人既具有案例分析的思维能力,又有按照依法行政的实践能力,相信通过我们共同的不懈努力,今后将来会涌现越来越多的“法律工程师”,凭借我们理性的思维能力和求真务实的实践能力,在“案例分析”理论、实践的园地中,培育出更多的“法学奇葩”!


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苏州市城市地下管线管理办法

江苏省苏州市人民政府


苏州市城市地下管线管理办法

苏府[2007]102号


  第一章 总 则
  第一条 为加强城市地下管线管理,规范地下管线规划建设行为,合理开发、利用和保护地下管线空间资源,根据有关法律、法规和规章,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称城市地下管线,是指城市新建、扩建、改建的各类地下管线(含城市供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业等地下管线)及其附属设施(以下简称管线)。

  第三条 在本市市区范围内进行管线工程规划、设计、施工、监理、验收、维护等管理活动的,应当遵守本办法。

  第四条 市规划、建设、市政公用部门按照各自职责负责管线工程的规划、建设和管理。

  苏州市地下管线管理所(以下简称管线管理机构)具体承担管线工程的综合协调和日常管理。

  发展和改革、安监、国土资源、水利、人防、环保、园林和绿化、交通、城管、公安、文广等部门,根据各自职责协同实施本办法。

  各区人民政府指定的相关管理部门按照权限负责本辖区管线管理工作。

  第五条 管线建设和运营活动应当坚持统一规划、合理布局、保障安全的原则。

  第六条 任何单位和个人都有维护管线及其附属设施正常运行的义务,有权对损毁、侵占、偷盗、破坏管线设施的行为进行制止和举报。

  第七条 管线权属单位应当加强对管线设施的日常巡查与维护。如因管线设施老化影响安全的,应当及时更换。

  第八条 政府鼓励和支持管线科学技术研究和创新,推广先进技术,提高管线管理的科学技术水平,提倡管线建设单位和施工单位积极采用新技术、新材料和新工艺。在已建城市主干道路下敷设管线或者穿越重要广场、步行街的,原则上采用非挖掘技术。

  第九条 政府相关部门和管线权属单位应当适时进行管线普查,建立管线信息管理系统和档案,并及时将管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料进行综合汇总,逐步实现动态管理。

  第十条 对在管线建设和维护中做出突出贡献的单位和个人,应当给予表彰和奖励。

  第二章 规划管理

  第十一条 管线的规划管理是城市规划与管理的重要内容,各项管线建设工程应当符合城市规划,服从规划管理。

  第十二条 管线建设单位应当将管线年度建设计划在每年年底前报送规划部门统筹安排,综合平衡。因特殊情况需增加管线建设项目的,应当及时报送规划部门;需挖掘城市道路的,应当同时向管线管理机构报送计划。

  第十三条 各类管线的走向、位置、埋深应当综合规划,并按照下列原则实施:

  (一)沿道路建设管线,走向应平行于规划道路中心线,避免干扰交叉;

  (二)同类管线原则上应当合并建设,架空线路应当逐步进入地下;

  (三)新建管线让已建成的管线;临时管线让永久管线;非主要管线让主要管线;小管道让大管道;压力管道让重力管道;可弯曲的管道让不宜弯曲的管道。

  第十四条 新建、改建、扩建(含道路挖掘)管线工程时,管线建设单位应当持有关批准文件向规划部门提出申请,由规划部门核发建设工程规划许可证。

  管线建设单位应当在取得建设工程规划许可证后一年内开工。

  第十五条 管线建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求和核准的设计图纸施工,不得擅自变更。如需变更,应当报送变更设计图纸,按原审批程序办理变更手续。

  任何单位或者个人不得擅自变更管线的使用性质或者将其废弃。确需变更的,应当按有关规定经规划部门批准;确需废弃的,应当向规划部门申报注销并及时拆除报废管线。

  第十六条 下列管线建设应当经规划部门审批并核发建设工程规划许可证:

  (一)规划宽度≥10米的城市道路上的各种规格和类别的管线及沿路建筑管线接入;

  (二)居住小区的管线综合及接入;

  (三)雨水管、污水管管径≥300毫米的;

  (四)给水管、燃气管、热力管等压力管管径≥200毫米的;

  (五)电压≥10千伏的电力线路;

  (六)有线电视电缆≥2孔的;

  (七)通信电缆≥2孔的;

  (八)各类工业管线;

  (九)抢修、抢险的管线工程;

  (十)其他各类需要审批发证的管线。

  第十七条 管线建设单位应当按下列程序报建:

  (一)提出项目申请报告,领取规划设计要点;

  (二)报审规划设计方案。取得规划设计方案后,持批准图纸委托具有城市规划测绘资质的单位进行定位放线,同时向管线管理机构备案;

  (三)报审管线施工设计图。

  规划部门确认符合城市规划要求后,核发建设工程规划许可证。

  第十八条 经规划部门批准的管线工程建设,应当由具有城市规划测绘资质的单位进行开工前定线,在覆土前进行竣工测量。具有城市规划测绘资质的单位应当按照规划部门规定的期限完成开工定线和竣工测量。

  第十九条 新建、改建管线涉及迁移其他管线时,有关管线单位应当配合,被迁移管线的单位应当办理建设工程规划许可证。

  第二十条 管线工程建设需临时使用土地或者拆迁房屋的,管线建设单位应当按照国家有关规定,办理相关审批手续;涉及绿化、消防、军用设施、轨道交通、测量标志、建(构)筑物、航道、河道、桥梁、文物等方面问题时,管线建设单位应当征求相关管理部门意见或者按照有关规定协调解决。

  第三章 建设施工管理

  第二十一条 管线权属单位应当定期将管线年度建设计划和月度建设计划报送管线管理机构。管线管理机构根据上报的建设计划统筹安排,合理制定年度施工计划和月度挖掘审批计划,并对管线建设工程的实施进行全过程的监督管理。

  第二十二条 新建、扩建、改建的城市道路,综合管线应当与道路工程同步建设。

  第二十三条 管线建设工程,应当由具有相应专业施工资质的单位承建。需要进行招投标的,应当实行招投标。工程投资额超过30万元且涉及市政基础设施的管线建设工程,管线建设单位应当依法向建设部门申请领取施工许可证。依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施的,应当经市政公用部门批准,方可建设。

  管线建设单位应当向施工单位提供施工现场管线现状资料,施工单位应当采取安全保护措施。在管线施工中,发现不明管线,管线建设单位应当及时向建设或者规划部门报告,并停止施工。

  第二十四条 施工过程中,管线建设单位和施工单位应当遵守下列规定:

  (一)做好安全防护措施,现场应当使用统一规范的围栏,设置醒目告示牌和警示标志,并派专人监护;

  (二)应当按照批准的位置、范围、管径、材质、时间段和有关要求组织施工。严格按照有关技术规范开挖、铺设、回填。严格按照操作规程进行施工,文明操作、规范作业;

  (三)对原有管线或者设施埋设的位置不明时,应当挖样洞复测,在掌握实际情况后,方可施工。可能对其他管线或者市政、环卫、停车线等设施造成影响的,应当及时通知有关单位派人到现场监护,并采取相应的保护措施。如有损坏,施工单位应当立即停止施工,做好记录,并立即通知有关单位进行抢修,发生的费用由施工单位承担;

  (四)建设非金属管线,管线建设单位原则上应当同步敷设金属带标识,具体要求由管线管理机构视实际情况确定;

  (五)对于挖掘或穿越城市道路的管线工程,应当凭规划部门核发的建设工程规划许可证和图纸,分别向相关行政管理部门依法办理审批手续,经批准后方可施工。沟槽覆土前应当绘制管线竣工图,并提前24小时申请竣工测量。工程完工后应当及时清理现场,做到工完场清地净。

  第二十五条 规划部门会同管线管理机构对管线建设工程是否符合城市规划要求进行检验。符合规划要求的,应当出具认可文件。管线建设单位应当在竣工验收后3 个月内,按规定向建设部门办理工程竣工验收备案手续,并向管线管理机构和市城建档案馆报送竣工资料。因不移交或移交工程档案资料不及时、不齐全、不准确而造成施工破坏管线,管线建设单位应依法承担相应责任。

  第二十六条 遇有管线突发事故急需挖掘道路的,管线权属单位可先行施工,做好记录,同时向管线管理机构报告情况,并在24小时内补办审批手续。如遇节假日,补办手续可顺延至下一个工作日。

  第二十七条 新建、扩建、改建的城市道路五年内不得挖掘,大修的城市道路三年内不得挖掘。重要节假日或重大活动期间,禁止挖掘城市道路。因特殊情况确需挖掘的,由市政公用部门和公安交通部门审核,报请同级人民政府批准后实施。

  第四章 管线空间资源管理

  第二十八条 管线占用的地下空间资源属国家所有,政府依法实行管线空间资源有偿使用、有期限使用。

  第二十九条 管线空间资源开发利用应当做到科学规划、合理预埋、满足发展需求。政府应当发展城市地下公共管廊建设,条件不具备的可先行建设弱电管廊。管线单位若需在已建地下公共管廊(弱电管廊)周边布设管线,管线权属单位应当租用已建的地下公共管廊。

  第三十条 合理开发利用管线空间资源,实行统一规划、集中建设、分级管理的指导原则。管廊建设资金可采用政府投资、社会集资、吸纳民资相结合的融资方式,按照“谁投资、谁受益、谁维护”的原则,管线建设单位有权自营或者依法进行转让、租赁。

  第五章 附 则

  第三十一条 苏州工业园区、高新区,吴中区、相城区以及各县级市管线管理参照本办法执行。

  第三十二条 本办法自2007年8月1日起施行。



我国刑事诉讼检察监督在实施过程中存在的问题及对策

江西省吉水县人民法院 周顺保


多年来,我国检察机关在刑事诉讼监督方面做了大量的工作,成果有目共睹;尤其在修改后的刑事诉讼法对检察监督职能有所加强后,监督实效有了较大提高,突出表现在立案监督从无到有。但是,由于司法体制不顺畅,立法及司法解释不完善以及检察机关自身在监督工作中的具体操作程序上不健全等原因,导致我国的刑事诉讼检察监督在实施过程中问题重重,其作用的发挥不尽人意。表现在:
(一)监督范围有漏洞。如:检察立案监督仅限于对公安机关应当立案而不与予立案的案件,对公安机关立案后予以撤销的案件及立案活动过程的监督未作规定,也未将法院管辖的自诉案件纳入其中;检察侦查监督方面,公安机关除逮捕犯罪嫌疑人须经检察机关批准外,其它强制性侦查手段,如勘验、检查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住及拘留等,均自行决定及执行,缺乏监督;检察审判监督方面,二审法院书面审理的案件由于不开庭,目前仍是检察审判监督的“真空”地带;此外,刑事诉讼法未将在我国生效的国际法中的刑事司法标准的执行情况列入检察监督的内容,导致国际法高于国内法的效力难以体现。
(二)监督介入的时间不明确。这主要存在于事后检察监督中。如:法律规定公安机关变更逮捕措施顺“通知”原批准的检察机关,却未规定“通知”的期限,导致公安机关拖延“通知”情况严重,相应致使检察机关介入监督难以及时。法律未规定法院将判决书、裁定书送达检察机关接受监督的期限及对按审判监督程序提出抗诉案件的审理期限,不利于检察机关的监督。类似的情况在刑罚交付执行的监督中表现更明显,原因在于立法及司法解释对刑罚交付执行的期限规定含糊甚至有遗漏、脱节现象。表现在:最高法司法解释仅规定法院将判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役的罪犯,在判决、裁定生效后,“及时”送达公安机关交付监狱执行,对宣告缓刑、监外执行、剥夺政治权利等刑罚的交付执行期限只字未提。另外,此处的“及时”似过于抽象;而公安部《关于公安机关办理刑事案件程序规定》仅规定公安机关在接到人民法院判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期限徒刑的判决书、裁定书、执行通知书后,应当在一个月以内将罪犯送交监狱执行,却对拘役、宣告缓刑、监外执行、剥夺政治权利等刑罚的交付执行期限未作规定。
(三)监督途径偏简单。如:检察侦查监督的途径主要是书面审查公安机关移送的案卷材料,而侦查活动违法的情况却很难想象能被公安机关侦查人员自行记载在案卷中;检察机关虽可参与公安机关的复验、复查,但却局限于检察机关要求复验、复查的案件。
(四)监督手段不力。刑事诉讼法将检察监督手段主要规定在“一般建议”与“通知纠正”的水平上;在检察机关建议或书面违法纠正通知被置之不理时,检察机关该采取的进一步监督手段却法无明文规定。
(五)监督工作的内部操作程序不健全。如:检察立案监督由检察机关内部的控申和批捕部门共同负责,这种职能上的交叉往往导致工作扯皮;检察机关“提前介入”的侦查形式因缺乏具体的配套程序规定,导致一些“提前介入”的检察人员忽视或怠于行使自身的监督职责,反而变成了侦查人员;尽管人民法院组织法第11条第三款规定了检察院检察长有权列席本级法院召开的审判委员会,并可在会议上发表意见,但这项法定检察审判监督权在很多地区形同虚设;检察机关虽建立了备案审查制度,却缺乏系统性且受重视不够,突出表现在对刑罚执行机关报送的文书审查不严,执行监督不力,直至发生一些在社会上执行刑罚的罪犯脱管失控、甚至重新犯罪才被发觉的现象。此外,检察机关自身监督意识不强、监督不到位以及地方行政干预等因素也在一定程度上影响了刑事诉讼检察监督的有效实施。
二、完善我国刑事诉讼检察监督的对策
(一)改革现有司法体制
1、实行“以条为主”的领导体制,建立完备的人、财、物保障机制。目前,检察机关实行的是双重领导:业务上由上级检察院领导,人员配备、经费由地方管,这使检察机关实质上受制于地方行政权力。为保证检察机关独立行使法律监督权,不受地方行政干预,必须实行上级检察院领导为主、地方权力机关监督为辅的“以条为主”的领导体制。为此须采取两点措施:一是在经费问题上,由中央财政统筹解决;二是在检察员任免制度上,改变地方检察院检察员一律报本级人大任免的做法,即仅仅保留检察长报人大任免制度,其他检察员实行全国统一考试和录用制度并由上级检察院任免,且地方检察院检察长报人大任免程序改由“上级检察院于取得同级党委同意后提出,由下级人大选举,再报上级检察院提请本级人大常委会批准”。
将检察机关的自侦部门分离出去,仅保留检察机关有限的立案、侦查权。具体做法是:将检察机关的反贪、法纪两自侦部门与行政纪检、监察部门合并,组建国家廉政机关,作为查处国家工作人员职务违法、犯罪的专门机关。检察机关对其行使监督权。保留检察机关有限的立案、侦查权,主要适用于以下两种情形:(1)侦查机关超过一定期限置之不理检察机关要求其立案的监督意见时,作为立案监督的最后手段,检察机关可以直接立案侦查;(2)对侦查机关、审判机关、刑罚执行机关进行检察监督的过程中,发现其执法人员有刑讯逼供、徇私枉法、徇私舞弊等犯罪行为,作为司法监督的手段,可以要求廉政机关立案侦查,廉政机关应当立案侦查;如犯罪嫌疑人为廉政机关工作人员,则检察机关也可以直接立案侦查。这样做的好处是:既解决了检察机关自侦案件缺乏监督的弊端,又加强了检察机关的监督职能。
3、将检察机关公诉职能分离给侦查机关行使,侦查机关可改称侦控机关;保留检察机关审查起诉职能,并在检察机关内部增设审判监督部门。此构想的理由是:(1)审查起诉与提起公诉是有联系但却可分的两个程序;(2)分离出检察机关的公诉职能,可以解决检察机关庭审中既当公诉人又当监督者(类似于既当运动员又当裁判员)的冲突身份,又可使检察机关集中精力且不偏不倚的履行监督;(3)保留检察机关审查起诉职能,是因为审查起诉程序是介于侦查与审判之间并与侦查和审判并列的独立的诉讼阶段,是侦查监督和侦查补正的法律程序,是防止不当起诉和审判的过滤程序,故而是检察监督必不可少的途径与手段;(4)同属侦控机关的侦查部门与公诉部门较易协调关系,可以避免目前检察机关与公安机关就补充侦查等问题发生的摩擦;且有利于侦查部门从公诉的角度侦查,从而提高侦查与公诉的质量;(5)对检察机关司法机关性质的异议也迎刃而解,因为目前持“检察机关非司法机关”的观战的关键论据有两点:一是检察机关的提起公诉权为请求权,非终结性的司法裁判权;二是检察机关的出庭公诉职权为主动追诉权,不具司法权的中立性。此构想的具体做法是:侦控机关的侦查部门在案件侦查终结后,拟做起诉准备的,将案件移送检察机关审查起诉部门审查。检察机关的审查类似西方国家的“预审”的功能,即只审查两项内容:一是立案侦查活动的合法性,二是有无不当起诉。对于有违法情形的,检察机关及时纠正;对于有不当起诉的(即刑事诉讼法第15条、第140第第4款、第142条第2款规定的情形),检察机关作出不起诉决定。如无此两种情形,检察机关应及时将案件移送侦控机关的公诉部门,由其作公诉的准备及出庭工作。侦控机关的侦查部门如不服检察机关的不起诉决定,可以申请复议、复核。此外,检察机关出庭担任审判监督活动的检察人员,不再由审查起诉部门的人员担任,而由审判监督部门的人员担任,以免“先入为主”,影响监督的公正性。
(二)完善立法及司法解释
1、补充刑事诉讼法及司法解释中关于刑事诉讼检察监督方面的缺漏条款。如:扩大立案监督范围,将立案活动、立案后撤销的案件、以及法院的自诉案件纳入其中;明确检察机关“提前介入”的范围、方式、程序、原则等;借鉴其他国家对强制性处分采取令状主义的经验,结合我国实际,规定侦查机关在采取搜查、扣押等涉及公民基本人权的侦查行为时,除紧急情况外,应事先取得检察机关签发的许可证,明确检察机关对二审书面审理案件的监督方式及程序等问题;明确被监督机关将诉讼文书送达检察机关接受监督的期限、法院审理检察机关按审判监督程序抗诉案件的期限,以及刑罚交付执行的期限;具体规定对罪犯假释、监外执行、宣告缓刑执行等在社会上执行刑罚活动的监督方式与程序等问题;明确检察机关有权对在刑事诉讼中涉及到的国际刑事司法标准的执行情况实施监督;等待。
2、从立法上明确刑事诉讼检察监督的法律后果,包括:(1)检察机关在发出具有法律效力的监督文书后,被监督机关和人员必须执行,并应在规定期限内将执行情况书面报告检察机关;如有异议,应在法定期限内提起复议、复核程序。(2)检察机关在纠正违法过程中,认为对被监督机关或人员应给予行政处分或处罚的,有权建议有关机关给予处分或处罚,有关机关应当及时作出决定并将处理决定报送检察机关。(3)从立法上赋予检察机关作为监督手段的有限立案侦查权,也是确保监督效果的措施之一。
3、为制定统一的《检察监督法》作充分的立法准备工作。制定统一的包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼检察监督的《检察监督法》极具必要性,但此项立法的艰巨性也不可忽视。除必须进行大量的调查研究等工作外,还必须从立法上做好分步及试点的准备工作。具体可分三步走:(1)完善现有的有关检察监督的法律。如《人民检察院组织法》。“该法仅有28条,前10条为总则,中间9条是程序规定(均已失效),后9条为机构设置和人员任免(一些条文也已失效)”,故急需修改。(2)制定切实可行的有着检察监督的实施细则。如制定《检察官法实施细则》,《检察立案监督工作细则》、《检察侦查监督工作细则》、《检察审判监督工作细则》、《检察执行监督工作细则》、《检察机关建议监督处分与处罚细则》等。(3)在总结前述法律或细则在实践中具体实施情况及征求学者的广泛意见的基础上,由全国人大制定统一的《检察监督法》,明确检察机关法律监督机关的性质,检察监督的原则、意义,检察监督的内容、程序及保障性规定等等。
(三)健全检察监督工作的具体操作程序
1、建立量化考核与目标管理制度
将每个诉讼环节的监督任务细化、量化成各个分项,明确每个检察人员的基本监督任务标准;超过标准的加分,低于标准的减分;对每一检察人员年终进行目标考核,考核结果公布并与奖金、评优、晋升挂钩。从而督促检察人员充分利用法律监督职权,积极主动地履行监督职责。
2、建立同步监督与跟踪监督制度
除涉及国家秘诀的案件外,检察机关可派驻检察人员对诉讼各环节进行现场同步监督。此外,检察机关对所采取的监督活动的执行情况,须分派专门的检察人员实行跟踪监督。这样做可以克服监督不力及监督不到位的弊端。
3、建立簿卡登记与归口管理制度
检察机关各部门对来自各种途径的、非本部门业务范围内的监督活动的信息,应及时制作信息登记卡,移送控申部门审查;控申部门经初审认为需要监督的,交分管业务部门处理。此外,检察机关各部门对所实施监督活动的情况须详细记载并制作书面材料一式二份,一份留本部门,一份移送本机关档案管理部门存档;档案管理部门在每案终结后,以案件为单位,将所有监督材料整理、装订成簿。从而在检察机关内部形成协调、连贯的监督体系。
4、完善备案审查与请示汇报制度
检察机关对被监督机关报送审查或备案的诉讼文书,应由专人在规定期限内审查并写出书面处理意见;如需监督,应及时报科(处)长审核或提请检察长、检察委员会讨论决定。在监督工作中,对有疑问或重大问题等,及时向上级检察院请示汇报,以取得上级检察院对监督工作的指导和支持;须变更上级检察院批准的强制措施的,应报上级检察院批准;本院作出的不批捕、不起诉、抗诉等决定须及时将书面材料报上级院备案,上级院有权提出指导和纠正意见,下级院必须遵照执行。
此外为防止刑事诉讼检察监督权的滥用和怠用,必须同时设立相应的控权与限权的制约保障机制。如包括:(1)强化上级院对下级院的监督。从检察一体化原则出发,赋予上级检察院对下级检察员监督指挥权、任免惩戒权等,以加强上级院的纵向监督力度。(2)强化社会监督。检察机关须在一定范围内公开监督活动以公开促公正。其中,检察人员尤其须认真听取当事人的监督意见,耐心向当事人说明监督情况和不监督理由;否则,当事人有权申请上级检察机关对该检察人员进行指挥监督。(3)强化人大监督。从立法上完善人大个案监督的范围、方式与程序,完善的宗旨是,既要保证检察监督权的独立行使,又要防止其滥用或怠用。(4)建立全国统一的检察机关诉讼监督的错案追究制度。建议最高检察院制定司法解释,明确错案的标准、错案的责任主体及须承担的责任等问题。(5)对检察人员实施诉讼监督活动中的违法、犯罪行为,国家廉政机关有权依法定程序查办等等。



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